冯煦明：部分基建项目铺张浪费严重 亟需肃正风气

　　近期，笔者在西部某省份走访调研了多个县市区。在调研中看到，很多地方正在兴起一轮大建设热潮。与2010年和2013年的房地产热相比，这一轮建设热潮有两点不同：一是房地产已经基本冷了下来，这次主要集中在公共基础设施领域，例如，修路、建公园、扩城区等；二是资金来源中，民间资金和私营企业参与的比例明显下降，这次主要是公共财政资金以及地方政府通过各种形式对外举借的债务。

　　这一轮基础设施建设热潮是国家逆周期宏观调控的一部分，本不出意料。当前，我国经济仍处在低迷期，这其中既有周期性因素起作用，也有结构性因素在起作用。为应对周期性的经济低迷，国家层面实施了积极的财政政策和灵活稳健的货币政策进行逆周期调控，并在过去两年中多次强调，积极的财政政策要更有力度。宏观调控不是纸上谈兵——这些调控政策在文件上或许只是一行字，在统计报表上或许只是几个数字，但最终落到实处，则是大江南北、从东部到西部成千上万的项目建设。其中就包括笔者近期调研中看到的一些正在修建或者改建的宽阔公路和规划宏伟的公园。从这个角度而言，这些基建项目是宏观调控的落脚点和现实表现。

　　但出乎笔者意料之外的是，在这次调研中看到一些违反基本经济原则的建设项目，着实令人不安。兹举几例。某县城，实际人口仅仅四万，却正在规划建设几纵几横的六车道公路，路面宽五十多米，两侧人行道各四米宽，人行道外侧再各加四十多米的景观带。宽阔敞亮的道路上几分钟才路过一辆车，号称“观光大道”却丝毫不见行人的踪影。占地700多亩的公园，蔚为壮观。尽管是在缺水的半戈壁地区，但湖光山色、亭台楼阁，样样不少，可惜就是看不到几个游人。笔者注意到，类似的情况并非个例，在不少县市都存在。

　　如果抛开逆周期调控，从长期经济发展的角度来看，这些大修大建是合理的吗？有些项目恐怕得画上一个大大的问号。经济学上，任何一个项目都要考虑其成本和收益：如果收益大于成本，则应该实施；如果收益小于成本，则不该实施。当然，很多公共基础设施建设项目投资周期长、现金流回收慢，考虑到未来经济社会的发展，需要一定程度的超前建设。正因为如此，在公共基础设施建设上，政府有时候能比市场做得更好。但是，也要与当地的人口和经济社会发展情况相协调，不能过于超前。

　　调研中有地方官员称，我们虽然现在人少，但将来人口会增加的，所以要超前建设，这叫“跨越式发展”。在某县的规划中指出，到2020年，城区人口要翻倍。而问起靠什么产业拉动农民进城，一无所知。在另外一县，规划到2025年全县总人口要增长50%；问起多出来的人从哪里来、人口出生率、死亡率是多少，则一问三不知。这些估计恐怕不仅仅是过于乐观的问题，而是在规划过程中缺乏科学的人口学测算和成本收益核算。

　　尽管名义上各地在城市规划的过程中都聘请了所谓的专业规划机构，其中很多还是非盈利性质的规划院或者高校研究院。但从事后情况来看，地方官员、规划机构、项目实施单位三方之间存在的共谋问题，并没有得到有效规制。

　　如果规划过于宏大，而人口跟不上、经济增长跟不上、维护费用跟不上，有些大公园以后可能是要抛荒的，有些宽阔的大马路恐怕是会长草的。这并不是危言耸听，公园抛荒、道路长草、楼房破窗的情况在鄂尔多斯早已经出现了。

　　大力发展基础设施建设保障产业发展，是改革开放之后中国经济奇迹的宝贵经验之一。曾几何时，“要致富，先修路”的标语曾写满城市乡村，是振奋人心的事。在财力物力等各方面条件有限的情况下，各地干部群众靠着不畏艰难、吃苦耐劳的精神修渠筑路，成为全民族经济建设过程中宝贵的精神财富。

　　遗憾的是，这种情况今天正在发生变化。尽管技术条件和机械设备相比于过去大大改善了，但地方官员在规划和实施项目过程中却不那么尽心尽力了，好大喜功、为了短期政绩而不顾长期效益的情况时有发生。“百业凋零，我独修路”，因为相比于招商引资、相比于发展产业、相比于投资教育而言，修路出“成绩”最快。对于有些地方官员而言，只要提到修路，就是越宽越好；只要提到民生，就是建公园，而且越大越好、标准越高越好；钱不是问题，财政不够了可以借债；还钱更不是问题，因为钱花完我就走了，还钱是下一届的事情。

　　笔者调研中与当地老百姓闲聊，听到一种说法——同样是修路，以前的官是在“造富”，现在的官是在“花钱”。这种说法虽然不够严谨，有以偏概全之嫌；但对于一些项目而言的确如此。更严重的是，不少地方政府花的钱是借来的，如果这些项目不能起到“造富”的效果，未来就会形成坏账，形成政府债务，形成金融风险。如果地方政府还不起，将来就需要中央政府或者金融系统来兜底，最终还是以税收或通货膨胀的形式落在每个老百姓头上，成为负担。

　　逆周期调控应与“三去一降一补”的供给侧结构性改革结合起来。遗憾的是，笔者在这次调研中看到的情况表明，在部分地区，存在基建项目不是在“补短板”、而是在“加长长板”。对此，应当引起高度重视。一定程度的基建先行是必要的，但必须要建立在科学规划的基础上，要进行周密的人口学测算和成本收益核算。修该修的路，这是“补短板”；而如果超越规划大修大建，则是“加长长板”，不仅不是“成绩”、对经济发展无益，而且未来这些“长板路”还可能是会长草的。

　　笔者建议，相关部门亟需对地方基础设施的存量情况、规划方案、在建情况进行一次系统性的普查。并采用第三方评估的方式，对过于超前、经济效益和社会效益不抵成本、债务风险高的项目进行二次论证。对二次论证过程中发现的不合理的未建项目，应及时叫停；对不合理的在建项目，应尽可能采取补救措施。同时，监察机关有必要对大建设热潮中存在的一些随意规划、铺张浪费、过度举债的现象进行调查和处理，以肃正风气。如果随意规划、铺张浪费、过度举债的歪风邪气不杜绝，相当于是开了一个“漏风口”，不仅会导致逆周期宏观调控无法达到预期的效果，而且会扭曲经济结构、积累不良债务、积聚金融风险，为将来留下隐患。(中国社科院财经战略研究院、清华大学中国与世界经济研究中心研究员 冯煦明)