陈龙：破除“兜底幻觉”，主动化解地方债风险

　　尽管我国地方政府债务风险总体可控，但实际上一些地方债总额、地方政府真实财政收入和资产状况不清晰，加上GDP和财政收入增速放缓、地方未来偿债能力有所下降等因素，地方债务问题所隐藏的风险不容忽视。破解这一问题，需要打破中央财政“兜底幻觉”，增强地方政府化解地方债风险的主动性。

　　“家底不清”加重社会对地方债风险的担忧

　　地方政府债务规模是判断债务安全与否的重要依据。然而“家底不清”一直困扰人们，并造成了对地方债风险状况的不同判断。

　　实际地方债总额情况。我国曾于2014年按照负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务三个口径，对地方政府债务存量进行清理甄别。清理甄别之后的数据显示，截至2014年末，地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务余额为8.6万亿元。最新数据表明，截至2017年底，全国地方政府债务余额164706亿元，控制在全国人大批准的限额（188174.3亿元）之内。如果仅有这些公布的显性债务，地方债问题并不可怕，不必过于担忧。但相关调研和分析报告反映，一些地方政府还存在一定数额、未纳入规定统计口径的隐性债务，这既包括2014年债务甄别之前中央不予承认或未纳入统计范围的，也包括2014年之后实际发生的。特别是近年来因PPP项目和政府购买服务运作不规范、地方政府以默许或私下承诺等方式出现的变相担保问题，致使地方债务更加“隐形化”和复杂化。尽管我国明确规定地方政府举债应采取发行政府债券方式，各级政府及其所属部门不得直接或者间接通过企业、事业单位等其他任何主体举借政府债务，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。自2015年开始，不能再将融资平台的债务增加等同于地方政府债务的增加，并且地方政府将不再产生新的负有担保责任的债务，但一旦问题发生，地方政府很难置身事外。

　　真实财政收入和地方政府资产状况。衡量地方债风险状况，不仅要看债务总量和结构，还要看偿债能力。无论采取何种方式，地方债终究要偿还的。尽管我国在过去几年实施了地方债务置换，将债务成本从平均10%左右降至3.5%左右，减轻了地方负担，但这只是将债务压力后移，并未从根本上解决问题。地方政府的偿债能力与地方财政收入和资产状况密切相关。近期，我国一些省份主动对GDP和财政收入“挤水分”，有的地区调减一般公共预算收入的幅度超过四分之一，这不仅提升了地方债务负担率（地方债务余额/ GDP），而且增加了社会上对财政收入真实状况和地方偿债能力削弱的担忧。

　　破除中央财政“兜底幻觉”

　　近年来，为了解决债务问题，我国按照开正门、堵偏门、防风险的思路，大力规范和强化地方债务管理，允许地方政府适度举债，并对举债主体、举债方式、规模控制、预算管理、举债用途、风险控制、责任追究等方面做出了明确规定。同时，我国实施了债务置换、限额管理等措施，建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，提升了地方政府债务管理能力，挤压了违规举债的空间。此外，我国加快了财政事权和支出责任划分的改革，以理顺中央与地方财政关系，减少地方支出压力，有利于解决地方债的体制性问题。

　　这些改革和监管措施，其重心在于规范举债行为和强调举债责任。2016年11月，我国发布了《地方政府性债务风险应急处置预案》，首次明确提出“中央实行不救助原则”，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。2017年7月，全国第五次金融工作会议提出要严控地方政府债务增量，实行终身问责、倒查责任。2017年12月，在《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中，重申了“坚持中央不救助原则”。这表明，一旦地方债出了问题，中央不会救助，需要地方“各扫门前雪”，自己的问题自己去解决。

　　地方债问题对地方的影响，不仅体现在积累了引发局部系统性风险和突发性财政金融风险的潜在因素，给地方经济社会发展所需的稳定环境带来压力，而且巨额的地方债务存量呈现出较大的“挤出效应”，降低了国有经济资源的使用效率，对地方新旧动能转换和高质量发展产生负面影响。

　　但地方如何去解决这一问题呢？这就需要打破中央财政“兜底幻觉”，增强化解这一问题的主动性。实际上，解决这一问题，地方还是具有一定的“资本”和有利条件的。首先，地方政府控制着大量的国有经济资源，特别是我国地方债的产生不同于其他一些国家的“纯行政消耗”，而带有“建设性”特质，大都属于资本性支出，这就意味我们在形成负债的同时，也形成了一定的资产。尽管有些资产的变现能力可能较弱，但仍为解决地方债问题提供了“家底”。其次，财政支出有较大的优化空间，也为解决这一问题提供了财力基础。财政收支紧张与支出低效、浪费较为严重并存，特别是一些地方的政府引导基金存在闲置浪费、缺乏使用效率的现象。倘若把财政资金有效利用起来，就为解决地方债问题提供了空间。

　　规范增量，压缩存量

　　地方债的问题不仅在于增量不规范以及债务问题的隐形化、复杂化，还在于巨大的债务存量，影响到地方的新旧动能转换和高质量发展。如果仅着眼于规范增量，很难解决这一问题。因此，化解地方债问题，不仅要强化管理，规范举债行为，遏制隐性债务增量，而且要消减存量，压缩地方政府及其融资平台的存量债务规模。同时，还要坚持标本兼治，加快财政体制和地方融资机制改革，消除地方债问题的体制根源。

　　加快编制地方政府资产负债表及债务使用情况表，弄清“家底”。这是化解债务问题的前提和基础。“家底不清”，不仅影响社会各界对地方债的正确认识，也不利于决策者的准确判断和决策。通过编制地方政府资产负债表及债务使用情况表，掌握政府的资产负债全貌，特别是债务流量和存量结构、使用效果以及因债务而形成的资产状况，可以掌握主动权，未雨绸缪、有的放矢，提高解决之策的可行性和精准性。

　　建立省级国有经济资源统筹机制，开展消减存量改革试点，压缩地方政府及其融资平台的存量债务规模。鉴于我国大部分县级政府盘活资源和统筹资源的能力较弱，并且区域差异较大，可采取省级国有经济资源统筹机制的方式，依据各地资产和资源的具体状况，实行一地一策，灵活选择资产置换、转换股权、资产证券化、信托等方式消化存量债务。同时，优化支出结构和财政资金使用方式，节约、盘活财政资金，增强化解债务风险的能力。

　　继续规范举债行为，遏制隐性债务增量，提高地方债的科学性和使用效率。实行综合系统管理，规范PPP、政府采购和投资基金运行，防止出现新的债务风险。同时，加快财政体制和地方融资机制改革，消除地方债问题的体制根源。针对地方政府融资需求缺口仍然较大的现实状况，在剥离融资平台公司的政府融资功能、“堵后门开前门”等债务管理基础上，加快地方融资机制改革，抑制地方投融资冲动，实现合理融资、可持续融资。

　　（作者系中国财政科学研究院研究员）