代表委员建议完善法律法规，增强民间资本参与PPP项目信心

　　3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中谈到，2017年要落实和完善促进民间投资的政策措施。

　　“深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能‘新官不理旧账’。”李克强说。

　　澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，今年全国两会上，有关民间投资的问题屡被关注，其中也包括如何提高民间资本参与PPP项目积极性这一话题。

　　自2013年首次提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营至今，3年多来，政府和社会资本合作（PPP）模式在中国快速推广。

　　全国人大代表、上海社科院经济研究所副所长张兆安向全国人大会议提交了《关于促进民营资本参与PPP项目的建议》（以下简称“《建议》”）。

　　“在制造业、房地产投资增速下降的背景下，年均增长率近20%的基建投资为稳增长提供了强大支撑，但应该认识到，民营资本在PPP项目中参与率过低，需要进一步提高比重。”张兆安说。

　　这一话题被广泛关注。今年两会上，全国人大代表刘伟、刘正军均提出了加快推进PPP立法以保障民间投资的建议；全国工商业联合会提交了《关于进一步完善政策鼓励民间资本参与PPP的提案》；九三学社中央则在《关于完善PPP法律制度的提案》中提出多条建议，以激发社会资本投资PPP项目的活力等。

　　“政府履约风险是民企重要考虑因素”

　　在3月7日的记者会上，财政部部长肖捷分享了一组数据：截至去年底，已经签约落地了1351个PPP项目，总投资达到2.2万亿元，项目落地率超过30%。

　　“截至2016年，PPP模式这三年来取得了显著的改革成效，但也存在社会资本公共责任不到位、民营企业参与不到位、落地率低等问题。”财政部PPP中心主任焦小平坦言。

　　张兆安认为，民间资本在PPP项目中参与率过低的主要原因有四条。

　　一是受专业能力限制，一些地方政府对PPP项目操作流程不熟悉，更倾向与体制内的国企开展合作。

　　张兆安分析，PPP项目较BT项目（Build-Transfer，建设－移交）而言，操作流程更加复杂，10-30年的周期远远长于BT项目，社会资本不仅参与建设，还参与项目设计、融资、运营等多个环节，与以往纯粹带资施工的BT项目有较大差别。

　　PPP项目在2014年后集中开展，一些地方政府官员对操作流程往往是一知半解，摸着石头过河。且PPP项目带有融资性质，在经济欠发达地区更受推崇，而这些地区的政府官员往往对PPP知之甚少，希望企业提供PPP一揽子解决方案。由于国有企业同属体制内，在与政府沟通上具有天然优势，也能为政府减轻因项目执行不力而产生的责任，自然成为首选。

　　二是PPP项目较强的公共属性和较大的投资规模决定其会成为社会关注的焦点，因此地方政府往往倾向于交给“更靠谱”的国有企业负责。

　　张兆安说，PPP项目投资规模大，且项目通常与民生领域相关。此类项目如有瑕疵随时会被放在聚光灯下，涉事部门将承担重大责任。为降低项目交付风险，撇清任何权力寻租嫌疑，地方政府对与民营企业合作相当谨慎，在PPP项目资格预审条件中对投标人的净资产、银行授信、业绩、履约保函等提出远高于该项目需要的要求，早早地把民营企业挡在门外。

　　例如，东部某省地级市综合管廊PPP项目，总投资额仅5亿，资格预审条件包含社会资本净资产不低于30亿、银行存款不低于5亿等条件，显见这些条件是让一些民营企业知难而退。

　　三是民营企业的融资渠道非常有限，且融资成本远高于国有企业，致使民营资本在PPP项目竞标中的报价缺乏竞争力。

　　四是民营企业对政府履约风险的顾虑远大于国有企业。

　　张兆安说，民营企业在面对长周期的PPP项目时，自然会把政府履约风险作为重要考虑因素。事实上，政府违约事件时有发生。

　　例如，中部某省一高速公路BOT（build—operate—transfer，即建设—经营—转让）项目中，省政府曾在特许经营合同中做出了限制竞争承诺，以保证社会资本在运营环节中有充足车流量。但政府在该高速建成若干年后又相继修建另两条高速公路，分流量近50％。社会资本申请赔偿而政府却否认限制竞争条款的效力拒绝赔付，项目继而陷入僵局。

　　“相关政策在落实中走味变样”

　　全国工商联在提案中分析了我国PPP项目呈现“接洽多、签约少，意愿强、落地难”局面的原因。

　　据中华工商时报报道，这些原因包括：国家出台的相关政策在落实中走味变样；融资门槛过高、贷款难让民营企业无力参与PPP项目；部分地方政府部门行为不规范、随意性大，致使民营企业失去参与PPP项目的热情。

　　报道称，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》明确提出，在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用等方面，对非公有制企业和其他所有制企业一视同仁，实施同等待遇。

　　而据民营企业反映，很多PPP项目在执行过程中变成为国有企业“量身订做”，甚至直接被告知“优先考虑国企”、“不和民营企业合作”。国企凭借自身优势拿到项目后，往往却再和民营企业合作，由民营企业在项目一线施工，出现了“国企轻松猛吃肉，民企辛苦难喝汤”情形。

　　张兆安在《建议》中，援引了普华永道对2014年1月初至2016年11月底不同性质中标人PPP项目落地情况的分析数据。

　　结果显示，由国有企业牵头或单独中标的项目规模占总规模的70%，而民营企业仅占30%，国有企业中标项目总规模约为民营企业的2.5倍。

　　他认为，这一现象所带来的后果是：一是基建负债只是从政府转移至国企资产负债表上，未真正意义上降低公共部门杠杆，违背了PPP的初衷。二是国企的过多参与对民企产生挤出效应，导致PPP项目缺少了民企业创新和高效特点。三是民企的低参与率限制了其优化PPP市场供给侧的功能。

　　代表委员明确希望推进PPP立法

　　对于促进民间投资政策措施的落实和完善，李克强在政府工作报告中给出的要求是：完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。

　　张兆安在《建议》中提出了四条举措。

　　一是尽快建立完善PPP相关的法律法规，增强民营资本投资信心。

　　现行的PPP规范文件最高法律位阶是部门规章，存在各类衔接、协调问题。最明显的例子，就是发改委和财政部出台的PPP操作细则存在一定冲突。

　　张兆安认为，通过颁布上位法将能更好地保障各部委鼓励民资参与PPP的细则得以实施，并以此为契机建立起一个能够保障民间资本合法权益及获取合理收益的法制环境。

　　二是推出鼓励政策引导金融机构积极参与民营企业PPP项目融资。

　　张兆安建议，政策性银行可设立专项基金支持由民营资本参与的PPP项目，树立正确的PPP舆论导向，创造包容的融资环境，提振民企参与热情。

　　同时，应引导银行在PPP项目贷款时按照有限追索项目融资提供债务资金，而非按照企业融资要求社会资本承担还本付息连带责任。

　　另外，应尽早明确PPP项目收益权质押登记机关相关规定，从而使得金融机构接受收益权质押担保，降低PPP项目的融资风险。

　　三是大力推进混合所有制改革，通过让民企参股（甚至控股）国企，拓宽进入PPP市场的渠道。政府在混改中应注重提升公开度、透明度，保持信息对称，并让民营资本拥有一定话语权，支持团队持股，避免民营资本沦为陪跑。

　　四是加强对各级PPP相关部门公务人员的专业能力培训，提升其对PPP模式本质的认识。

　　除了张兆安外，亦有其他代表和委员明确提出希望推进PPP立法。

　　全国人大代表、永清集团董事长刘正军认为，国企在参与PPP项目中具有明显优势，民营企业则较为弱势。因此，建议国家加大PPP立法，为民营企业创造更好的参与氛围。

　　全国人大代表、佳都科技董事长刘伟在接受《21世纪经济报道》采访时谈到，加快推进PPP相关立法，为促进民间投资营造公平竞争的市场环境势在必行。

　　全国政协委员、成都市政协副主席李铀建议，尽快出台《政府和社会资本合作法》，让PPP项目有统一适用的法律标准，让民企参与PPP项目有法律保障。

　　全国工商联在提案中还建议，及时更新并规范PPP项目库建设，力争能够为民营企业推出一批做得了、做得好的项目，杜绝“滥竽充数”的“伪PPP项目”。同时，也可鼓励民营企业（包括创新能力强、科技含量高的中小企业）作为联合体进入PPP项目建设服务领域。