——广东省开展预算支出联网监督工作纪实
左图 广东省人大常委会预工委副主任郑亚吉向记者展示预算支出联网监督系统的使用。
下图 广东省人大常委会预算支出联网监督系统首页。
上图 广东中山市人大常委会财经委办公室指示牌，上书“为人民监管钱袋子，为经济发展加把劲”。
人大，代表人民监督政府，关键是要监督好政府的“钱袋子”，让财政的每一笔钱都花得清清楚楚，给老百姓一本明白账。广东省人大常委会从2003年起利用互联网信息技术，结合财政预算管理改革的新进展，积极探索建立预算支出联网监督系统，取得了突出效果。《经济日报》记者对此展开了深入调研采访。
监督细化到每笔财政支出
这6笔钱不能花！2016年广东佛山市人民代表大会召开前夕，“我们通过在线联网系统提前介入预算审查，对政府初步预算草案提出修改意见，我们认为‘佛山市气象监测预警中心物业维修服务’等6个项目涉及17478万元资金安排的合理性需要重新考虑。”佛山市人大常委会委员、财经工委主任麦昌顺告诉记者。
在麦昌顺介绍情况的同时，工作人员已用电脑登录“佛山市人大预算支出联网在线监督系统”，并调出了“初审项目预算安排调整表”一页。记者看到，被人大提醒“不够合理”的6笔钱分别为佛山气象监测预警中心物业维护费用、佛科院同济校区拆迁安置及货币补偿经费、第二届珠江先进装备制造业投资贸易洽谈会项目经费、市级“一门式”大厅场地功能改造、世纪莲中心钢结构及主体建筑设施维修工程、市一医院急救医疗设备。
“比如说，‘第二届珠江进装备制造业投资贸易洽谈会’还未确定是否在佛山举办，政府就提出项目经费的预算，显然不合理；我们经过前期了解，得知‘佛科院同济校区拆迁安置’项目的论证、规划等前期工作所需时间较长，预计到2016年下半年才能进入全面推进阶段。因此，如果年初就预支这笔钱，会导致资金闲置浪费，所以我们建议按项目进度分期安排资金。”麦昌顺逐条细细分析道。
面对人大的提醒，佛山市政府最终作出了相应调整，更改了上述17478万元资金的用途，另外安排在民生和扶持创新发展领域。其中，800万元用于基本公共卫生服务经费，13800万元用于支持中小微企业融资专项资金等。
“每一笔财政支出都要让人大知道！”广东省人大常委会副主任陈继兴说，联网监督系统的建设，让人大、审计、监察部门了解财政支出从申请、审批到支出的全过程，包括每一笔支出何时拨付、拨了多少、拨到哪里、什么用途以及用什么方式支出等，提高了预算执行的透明度，为财政支出详细情况向社会公开迈出了重要一步，奠定了坚实基础。
如今，广东省级联网监督系统资金覆盖范围从一般公共预算资金、政府性基金预算资金逐步扩大到国有资本经营预算资金和社保基金预算资金，实现了“四本”预算资金全纳入。同时还实现了预算单位的全覆盖，即联网监督系统涵盖了119个省级预算单位和省对21个地级以上市和121个县区转移支付资金拨付情况；实现了预算执行全跟踪，即可以查询到年初预算编制、年终决算以及年中每笔财政资金的具体拨付情况。另据调研统计，截至今年6月，全省21个地级以上市人大常委会都已建立预算支出联网监督系统，有70个县（市、区）人大与本级财政部门联网，县级联网率达59%，其中有8个地级以上市的县级联网率达100%。
这可不是一个小变化。“如何有效监管政府把钱管住？人大从中扮演什么角色？一是批准预算，二是做好监督。”广东省人大常委会委员、省人大财经委委员辛瀑告诉记者，以往有代表反映“预算看不懂”，何谈有效批准和监督呢？事实上，那是因为政府的数据给得不够详细，预算提交时间太晚，留给人大的审议时间有限。同时，人大只能被动地接受政府提供的财政数据，无法及时获得所有数据。
如今，“不是财政想给什么就给什么，而是要把财政所有数据都拿来。有了同步、及时、全面的数据，人大才能做到对预算及其执行情况的有效监督。”辛瀑说，这是广东省建立联网监督系统的意义所在。
专项监督与全面监督相结合
2014年，利用联网监督系统，广东省人大发现一项异常情况：在中央加大对广东省“流浪乞讨人员救助”转移支付补助情况下，省本级支出却较上年同期大幅压缩46%，且超过四成资金用于省级救助机构养人，用于救助支出的资金比上年同期减少49%。
“针对这个异常情况，我们要求省财政部门做出解释，并提出改进意见。省财政厅对此高度重视，在编制次年的预算草案时专门在‘临时救助’款下安排了‘流浪乞讨人员救助支出’，并对该项资金作了合理安排。”陈继兴告诉记者。
这次成功地为流浪乞讨人员争取救助资金的事情并非偶然发生。早在2013年，广东省人大常委会就全省底线民生保障工作情况进行专题调研时，就有省人大代表对“流浪乞讨人员救助”问题给予关注，并提出了监督意见。此后，省人大常委会预算工委利用联网监督系统查询跟踪广东省“流浪乞讨人员救助”省级专项资金预算支出情况，并发现异常，进而推动了问题的解决。
在基本实现联网监督系统对“每一笔财政资金”全覆盖之后，如何监督成为摆在人大面前的问题。对海量的数据平均用力，追踪每一个项目显然不可能，也根本做不到，有的放矢是必须的选择。
“我们始终坚持全面监督与专项监督相结合。”广东省人大代表、省人大常委会预算工委副主任郑亚吉说，人大通过联网监督系统进行查询，既可以全面反映全口径预算资金支出情况和部门预算执行情况，增强政府预算及部门预算执行的透明度，又可以结合代表和社会关注的热点难点问题开展专项监督，提高人大监督预算支出的针对性。为流浪乞讨人员争取救助，就是广东省人大利用联网监督系统进行专项监督的一个范例。
在审查和批准政府预算草案及其报告中，专项监督也是广东省人大运用的一项重要手段。“我们要从广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，在政府财政部门开展预算编制期间，选择与改革发展稳定和人民群众切身利益紧密相关、人大代表和社会广泛关注的一些热点难点事情，组织人大代表开展深入调研，根据调研论证的结果提出预算安排的意见和建议，然后督促政府将这些意见和建议落实到预算草案中去。”陈继兴说。
他列举：如底线民生保障、跨界河流污染整治、教育现代化建设、卫生强基创优等，这些项目的开展都有很强的针对性。人大提出这些关注点后，省政府及财政部门给予了积极回应，2014年至2016年省级底线民生保障等五个专项共安排预算资金437.34亿元，其中：底线民生保障313.57亿元，农村低收入住房困难户住房改造等补助43.86亿元，“四河”污染整治补助5.6亿元，推进教育现代化建设17.2亿元，卫生强基创优57.11亿元。
预警功能增强监督精准度
登录“中山市全口径预算实施在线监督系统”，点开“监督预警”一栏，记者看到满屏亮起红色三角、黄色方块和蓝色圆圈。细细一看，2016年10月全市有3项“追加预算”红色预警，有20项“大额授权支付”黄色预警，11月有2项“大额提现”红色预警……
“这是系统设置的自动预警功能，如果某单位单笔授权支付超过5万元，我们这里黄灯就会亮起；如果某单位授权支付提现单日超过50万元，我们这里红灯就会亮起。”广东省中山市人大常委会财经工委副主任甘敏聪告诉记者。
记者继续操作系统，将7月的2项“大额提现”红色预警点开，发现这两笔大额提现分别是由中山边防检查站和中山市发改委完成的，其金额分别为60万元和60.2万元。再进一步，其资金用途、单据号、业务日期等信息全部一目了然。
为更好地通过联网查询发现预算编制、执行中存在的问题，广东省在今年进行省级人大预算支出联网监督系统升级完善中，重点设置建立了系统分析预警功能。目前广东省预算支出联网监督系统设置了十几项预警指标，通过这些预警指标，可以对预算支出执行、转移支付资金拨付、重大专项资金拨付、部门“三公”经费支出等方面存在或者可能存在的问题进行报警或者提醒。以后，还可以根据实际情况和工作需要，设置新的预警指标。
预警功能是如何发挥作用的？“如果哪一项财政数据达不到我们的指标要求，红灯就会自动亮起。”陈继兴说：比如，专项资金有没有专款专用？挪用的话，就会亮红灯；三公支出每年都在减少，如果比上年增加的话，就会亮红灯；转移支付有没有按时拨款？逾期就会亮红灯……
据统计，今年1至11月，广东省人大预算支出联网监督系统累计报警122个，其中转移支付未按法定时限拨付的报警量为32个、下半年税收收入占比低于60%的报警量为43个。“我们已对这两项预警进行了初步处理，在查询情况分析简报上作了反映，处理率达61.47%。其中对于税收收入占比低于60%的问题，我们还在11月份省人大常委会组织的省人大代表视察财政工作时，向省财政厅作了提醒，并将在审查2016年预算执行情况时提出有关意见，建议纳入省十二届人大五次会议有关预算审查结果报告，提交代表大会审议。上述意见如纳入审查结果报告，省政府将进行研处，并向省人大常委会报告处理情况。”郑亚吉告诉记者。
推动政府建立现代财政制度
“2013年底，我们在联网监督系统上发现有4个部门预算执行严重不均衡，1至11月预算支出占总额不到50%，而12月份单月支出额占比超过50%。”陈继兴说，一个月支出50%，年底突击花钱的现象太突出了。随后我们与这4个部门进行沟通，具体了解资金支出进度较慢的原因，并将有关情况向省财政部门反映，督促他们改进和完善。
事情并未到此结束，次年，广东省人大继续关注部门预算资金拨付情况，发现跟踪警示的4个部门的预算执行情况得到大大改善，预算单位依法理财的观念得到进一步提高。
“做预算需要智慧。政府需提前安排好，下一年度花多少钱、办什么事。做好准确预算，体现政府的智慧和管理水平。这也是人大监督的主要内容之一。”辛瀑说。
开展预算支出联网监督是推动政府建立现代财政制度的重要手段。“衡量政府预算编制是否科学，一个很重要的标准就是预算实际执行数是否与预算编制数相一致，误差越小就意味着预算安排越科学。”陈继兴认为，开展预算支出联网监督，从人大角度讲，能够实时详细查阅和分析财政预算执行情况，发现存在问题，对于涉及需要完善法律法规的，可以提出建议对相关法律法规作出修改完善。从政府及其财政部门讲，与人大联网后，有利于及时堵塞漏洞，规范管理，进一步推动政府及其财政部门依法行政、依法理财。从各预算部门单位讲，将各部门单位的预算执行情况置于人大监督之下，相当于在财政和审计监督之外，增加了“第三只眼”，延伸了监督链条，增强了部门单位预算执行的约束力和自律性，有利于提高资金使用的合规性和绩效性。
因此，开展预算支出联网监督工作，有利于增强财政预算管理的科学性，推动政府加快深化预算管理体制改革的步伐，建立现代财政制度。
“密切监控财政收入质量变化是我们今年的一项重点工作，联网监督系统对今年下半年非税收入占比超过40%的报警量为43个，涉及的县区（市）有32个。”陈继兴说，从今年1至10月的数据看，全省一般公共预算非税收入超过1791亿元，比去年同期增加312亿元，增长21.09%，而同期税收收入仅增长10.86%；非税收入占比从2015年的18.98%增至20.37%，首次突破20个百分点。
非税收入激增意味着什么？“非税收入涵盖土地出让、各种收费等内容，是不稳定收入。这块地今年可以卖钱，明年还能卖吗？政府能永远靠卖地获得收入吗？因此，非税收入如果占比过高，就说明财政收入的质量不高。”陈继兴告诉记者：“我们已将这个问题向省财政厅作了通报，要求其高度重视并积极应对。我们还将这个问题反映给省人大常委会主任会议，主任会议初步确定，将提高财政收入质量问题列入省人大常委会明年的重点监督项目。”（经济日报记者 李 哲）
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