杨晓维:过路费该不该收?该收多少？

　　政府提供的公共设施或公共服务,大致有两种筹集资金的方式:一是强制征税;二是使用者“自愿”付费。在操作上,税收一般对特定群体的每个成员实行法定统一标准,不区分每个成员分别对政府产品或服务的使用情况。

　　如果每个家庭都能从政府获得同等公共服务,征税也就相当于每个社会成员都为其所获的公共服务付费。如政府的公共管理、法律的实施、国家安全、社会治安、治理大气污染等普遍性公共服务,由于所有纳税人都有所获,因此这类普遍性的公共服务通常由税赋支持。

　　对于一些非普遍性的公共服务,如对特定城市及社区的建设、重点中学、医疗服务、对低收入地区及低收入家庭的补贴等等,纳税人与获益者往往是相互分离的。这种情形下,不同地区、不同家庭所获取的公共服务是不同的。未能获取或获取较少公共服务的纳税人,将其部分税赋补贴了另一部分公共服务的获取者。基于现代平等理念,合理的再分配应该是从相对富裕的地区和家庭向更贫困的地区和家庭转移,反之,则不符合平等的理念,也会产生社会矛盾。为防止出现这种再分配负效应,经济学家认为,除了必要的社会转移支付,以及政府必须提供但难以向获益者收费的项目外,政府应尽量避免以征税的方式提供非普遍性公共服务。在政府必须提供这类公共服务时,应尽量基于“谁获益谁付费”的原则,通过使用者费愿付费的方式筹集资金,以保证支付与获取的公平。

　　在欧美发达国家,几乎所有家庭都拥有汽车,尽管每个家庭使用公路的频率有所差别,但公路是一种使所有家庭都能获益的普遍性服务。因此,通过税赋而非付费方式为公路筹集资金,大体是公平的,也是有效率的。然而,目前的中国并不是所有家庭都拥有汽车,按公安部交管局公布的数字,截至2014年底,全国平均每百户家庭仅拥有25辆私家车。拥有私家车的家庭通常比无车家庭有更高的收入,如果通过征税由政府提供免费公路,显然是让更贫穷、没有私家车的3/4的纳税家庭补贴了更富有的1/4有车家庭。这种“逆向补贴”只会加剧收入的不平等,也有失公平。

　　我国曾经及正在实行的收费方式有车购税、燃油消费税及过路费,比较而言,收取过路费是目前最简便易行的方式。当然,为了保证收取的过路费被用于合理的地方,还需要通过改革,建立更为公开、透明、科学、有效的公路管理体系。

　　可见,在我国收取过路费是公平的,也是有效率的。那么,该收多少过路费?我国通常是根据过去在相应路段通行的车辆数,再考虑到社会经济发展、公路级别提升带来的变化,估算出未来可能的车辆通行量。再以建造、维护及管理高速公路的总成本,除以这个估算的通行量,得到每辆车的平均成本,由此决定过路费的标准。

　　然而,在市场经济中,高速路上车辆的通行数量依存于过路费的高低。人们选择特定道路通行,是为了获取某种收益,过路费无疑是通行成本的一部分。如果加上过路费后的通行成本小于收益,人们就会使用该公路。反之,就会选择其他出行或运输方式,甚至不出行或不运输。因此,一条高速路的实际车辆通行数量,与过路费成负相关关系:付费越高,通行量越少;付费越低,通行量越多。

　　交通部门制定的收费标准,是按平均成本计算的,本意是保证回收成本,但这必须建立在正确估算车辆通行数量的基础上。如果实际通行量大于或小于估算量,经营者收取的总费用就会高于或低于总成本,带来盈利或亏损。如前所述,通行量与过路费的高低负相关,按平均成本制定的过路费如果过高,就会抑制通行量,使实际通行量低于估算量,从而经营方实际收费总额可能小于预期收益。反之,就会鼓励更多的车辆通行,经营者反而会获得更多收益及盈利。这意味着,以平均成本制定过路费并不能保证弥补公路成本。

　　事实上,一条公路建成后,其建设成本已经“沉没”,无论收费多少都不能改变这个成本,也不能改变这条既存的公路。因此,过路费的标准并不需要考虑是否能够收回成本,只需考虑如何通过合理的价格来调节通行量,实现既不拥堵又尽量减少闲置流量,让既有的公路资源得到最有效利用。这时,经营者也会获得最大化的收费总收益,无论这个收益是大于或小于成本。

　　综上所述,过路费的多少,应由需求决定。这要求经营者能够随时根据需求的变动来灵活调整过路费。因此,在加强审计,保证收入合理流向的条件下,应该将过路费的定价权交给经营者,而不是由交通管理部门统一或逐一为公路制定刚性收费标准。

　　(作者单位:北京师范大学经济与工商管理学院)