如何正确解读“土地流转”

    10月19日，由中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》全文公布。至此，关于农村土地制度改革的种种猜想与激辩终于答案揭晓尘埃落定。

    9月30日，中共中央总书记胡锦涛在安徽小岗村考察时告诉乡亲们，“要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，同时，“允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营”。而对于“土地流转”的解读，此前有意见认为，农村土地的自由流转将引发土地所有制层面的剧变，这场“新土改”的意义决不亚于30年前的“承包到户”。担忧者则认为，如此一来有可能出现大量失地农民。

    现在《决定》指出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”这一表述所包含的信息，与胡锦涛总书记此前在小岗村的表态是高度一致的。所谓的“土地流转”是一种通俗和粗略的说法，其本意应该是农民土地承包经营权的流通及转移。应当指出，土地流转的提法和实践都早已不是新鲜事物。2001年中共中央首次就农地承包权流转发布文件，此后的相关政策文件对这一制度多有提及和强调。

    十七届三中全会的相关表述，是对业已存在的土地流转制度的进一步认定和发展。此前舆论围绕土地流转的分歧，是不约而同地对土地流转的概念作了边界的放大。事实上，无论是高层讲话还是三中全会《决定》，对于土地流转的表述都明确界定为农民土地承包经营权的流转。这说明能够进行流转的，是农民对集体土地的承包经营权益，而非土地本身。而其流转的对象，仅仅是农业内部的个人或合作组织。流转的用途，也被严格界定为农业生产经营本身，而不是建设用地。在舆论此前的争议声中，土地流转被解读为土地所有权向工商资本及城市用地的流转。

    也就是说，此前争辩双方所讨论的是土地流转之外的类似于土地私有的概念。而在可以看到的将来，土地私有对于中国似乎并无实现的可能性。不过尽管流转的概念已完全不同，讨论所体现出的倾向性仍然值得注意。赞成土地“自由”流转(实质是私有)的一派，其理由看似林林总总，但归纳起来无非三种主要视角。效率的视角，认为农村土地流向城市工商资本可以提高产出的效率。利益的视角，认为土地归农民所有，由他们经谈判的方式流转给用地者，能够保护农民在征地中的利益。城市发展的视角，认为宅基地的自由流转有利于为城市提供更多的建设用地。

    问题在于，土地不仅是效率的载体，更是农民利益的载体。城市房屋产权归居民私人，但围绕拆迁，还是出现了种种问题。这也说明，产权并不能自动产生保护农民征地利益的功能。城市对农民宅基地的窥伺，更暴露出掠夺的倾向。更为严重的是，上述种种已经不是纯粹理论的探讨，而被某些地方推入了实践的层面。十七届三中全会显然注意到了这一点，专门对土地流转设定“三不”(不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益)的红线，可以看作是对某些倾向性的政策回应。至此，公众对于土地流转应该具备理性的认知。