中国五大淡水湖之一的太湖，近几年来污染严重。沿岸的水面长满了绿藻和水葫芦。每逢夏秋季节，湖上还会飘来一阵阵难闻的异味。这些都与迷人的太湖美景格格不入。photocome/供图

    上游排污，下游叫苦，地方政府认为只要污染不发生在自己的地盘上就行。长三角率先试点实行区域环境污染治理。 

    频频发生在江河流域的“跨界污染”和现行的行政分割体制之间的不协调已经成为了导致中国环境质量总体恶化的一个主要因素。

    “这是我的一个基本判断：许多政府仍然以本地区经济发展为要务，他们认为污染不发生在自己的地盘上就行。”美国环保协会中国项目办公室负责人张建宇博士告诉记者。

    新近最触目惊心的案例发生在淮河流域。“当然我并不认为下游就没有责任，我主要是强调‘不在我的后花园’这样的心理仍在许多地方政府那里作祟。”

    在环境保护战略选择上，为促成地方政府和环保部门能够尽快协调一致，张建宇透露，“我们最近要将报告递交给国家环保总局，希望能够使中央政府层面对区域环境合作重视起来，”张建宇说，并向记者展示了近20页的报告草案。这份报告正在由美国环保协会和清华大学公共管理学院组织专家和研究人员进行起草。

    张建宇所在的美国环保协会是美国最大的非政府环保组织之一，中国项目办公室是美国环保协会在海外的唯一分支机构。自1997年开始，美国环保协会就与国家环保总局合作在长江三角洲地区和其他省市进行排污权交易的试点。

    记者在这份报告中看到，专家组正建议“长三角”地区的政府部门，以此为契机，先行一步，探讨建设区域环境合作的机制，为国内其他区域将来走向合作提供可以借鉴的经验。

    张建宇认为，区域环境合作有利于地方政府互惠互利，但是，所有的这些努力仍然需要中央政府的统一协调。

    跨界污染与行政区分割矛盾激化

    解决这个矛盾，可以采取三类措施：取消行政区域分割，建立单一政府；在行政区划之外成立跨区域的环保机构，统一治理环境；现行行政区划之间合作协同治理对于跨界污染问题，国家环保总局局长解正华也承认有一定的普遍性，社会各界对此高度关注。那么，什么原因造成了这样的问题？这些问题为什么频频出现而久拖不决？该报告的主要起草者清华大学环境政策教授齐晔认为，主要原因是行政区边界分割与环境治理不相匹配。

    齐晔认为，区域环境合作对于环境治理最重要的意义体现在其对跨界污染的有效治理上。跨界污染体现了污染的外部性特点与单一行政区划污染治理方式的矛盾；没有行政区划问题也就不存在“跨界”问题。解决这个矛盾，可以采取三类措施：取消行政区域分割，建立单一政府；在行政区划之外成立跨区域的环保机构，统一治理环境；现行行政区划之间合作协同治理。

    但齐晔同时认为，行政区划的存在并不能仅仅以跨界污染便可否定的，取消行政区划不可行；设立跨行政区的环保机构虽然是一个比较有效的方法，但是现行行政体制对该措施的短期可行性提出质疑；由此看来，短期内以最小制度成本取得最优治理效果的选择便是行政区之间的合作，协同努力解决跨界污染。

    美国环保协会首席经济学家杜丹德博士多年来致力于为中国寻求基于市场的方式解决大气污染问题。他认为区域环境合作的实现是完全可能的。一方面政府具有解决环境问题的动力，环境保护人作为政府的重要职能，对于任何一个政府，无论是国家层面的还是国家范围内的地方政府，为公众提供清洁、健康的环境是政府不可推卸的责任，这是环境使用的责任压力；另一方面解决具有强烈外部性的环境问题是多方参与的非零和博弈，各方只有合作才能达到环保的目标，才能给各方带来环境利益，这是解决环境合作的利益驱动力。只要建立一个合理的博弈规则，合作的参与方完全可以突破“囚徒困境”，在互利互惠基础上实现整体利益的最大化。

    长三角区域环境合作试点先行

    现行环境行政管理体制要求本地政府对本地环境负责，这很容易形成只扫门前雪的心理。这种心理对环境治理，特别是对由于跨界污染而引发的环境问题的解决无益。报告认为，长三角所在的江、浙、沪是我国经济高速发展的地区，但也是我国环境和生态相对脆弱的地区。

    2003年江、浙、沪两省一市的GDP就占全国总量的23.9%。而江、浙、沪两省一市经济力量又主要集中在长三角地区。然而长三角地区经济的高速增长却面临着地区环境质量下降的压力。“长三角”已成为我国新

    的生态环境脆弱带，罪魁祸首就是严重的水污染、大气污染和耕地污染等，包括水利环境、地下水超采引起地面沉降、水质浸染以及由此而引起的质量型缺水、大气酸雨、固体污染物堆积等一系列问题，都涉及社会发展与自然的协调关系。

    “水的跨界污染问题在长三角地区显得非常突出。”张建宇说。