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| 土地管理 宏观调控的政策工具 |
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| 2004年07月30日 11:54 |
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| 王小映 唐健 |
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我国是一个发展中的土地资源紧缺国家，正处于工业化、城镇化快速发展时期，伴随各类用地需求的不断增长，经济社会发展面临的土地资源约束在不断加大，政府土地管理对经济社会发展的影响作用越来越突出，土地管理已经成为重要的经济社会发展宏观调控手段。
土地管理在宏观调控中的具体作用
一是调控经济增长。市场经济具有内在的经济周期，经济增长呈现出周期性的上下波动。国家宏观调控，就是利用政策工具，对各种影响总供给和总需求的因素进行调节，以降低经济增长的波动幅度，保持经济的持续、平稳增长。其中一个重要方面是调节投资的规模、方向。而土地管理尤其是其中的土地供应计划恰是调控投资中不可忽视的重要政策工具。通过控制土地供应来调节投资规模、方向，可以直接、有效地调控经济增长速度和增长方式。然而，一些地方为了追求率先发展，大规模圈占土地、以低价供应土地的方式进行招商引资，虽然一时间带来了经济的粗放式快速增长，却造成国家经济秩序和土地市场秩序的混乱，人为地导致个别地区经济增长大起大落和中央宏观调控政策部分失灵，并加剧了我国经济发展上的区域差距。
二是调控经济结构。经济结构一般表现为产业结构，而产业的发展离不开土地生产要素。因此，可以通过规范和调节土地利用，引导产业结构调整，促进产业结构优化升级。比如，对于高新技术产业，可以在土地供应上给予特殊的政策优惠以支持和鼓励其发展；对于一些由于投资过度以及其他原因不适宜发展的产业，在土地供应上进行必要的控制以限制其发展。需要特别指出的是，在我国城乡二元社会条件下，经济社会的结构性矛盾集中表现在工农关系和城乡关系上，土地管理中对农地转用进行的用途管制直接影响到农业的可持续发展、国家粮食安全和工业化、城镇化进程，影响到“三农”问题的有效解决，影响到城乡二元社会结构的有序改造和经济社会的全面发展。
三是调控经济布局。在市场经济条件下，产业布局一般按照资源禀赋和区位条件由市场来调节。我国正处于体制转轨时期，市场体制尚不完善，行业垄断、地区保护以及各种恶性竞争远未消除，各种低水平重复建设时有发生。根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善国土规划、土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，可以有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。
土地管理参与宏观调控的手段
在宏观调控中，政府可动用的土地管理方面的政策工具主要有土地供应计划、土地利用规划、土地用途管制、土地价格、土地税收等。其中，土地供应计划是最基本的经常性使用的宏观调控政策工具，根据宏观经济形势的变化和宏观调控政策的要求，适时适度地调整土地供应计划，可以促进宏观经济目标的实现。土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划，是对土地利用和经济社会发展进行宏观调控的基础性工具，根据国家经济社会中长期发展战略，编制、修订和完善土地利用总体规划等空间规划，完善规划管理体制，有利于促进国家全局性、战略性目标的实现。土地用途管制尤其是对农地转用的管制，是以规划为基础对重大用地关系进行调节和控制，进而对工农关系、城乡关系、城镇化进程、区域分工等进行宏观调控的重要工具。土地价格和土地税收，是调节房地产市场供求关系、引导产业投资和消费需求的重要政策工具。总之，土地管理的许多经济手段、法律手段和行政手段都可以是宏观调控手段。
土地管理政策与其他宏观调控政策的有效配合
国家宏观调控体系是包括财政、金融、产业政策、资源管理等多种手段的综合体系。要发挥好土地管理的宏观调控作用，就必须保持土地管理政策和其他宏观调控政策的有效配合。
一是要与国家财政货币政策相配合。可以说财政货币政策是对“银根”的松紧调节。而土地管理最终调节的是土地供应的松与紧，通过对“地根”的松紧调节来发挥宏观调控作用。土地和资金是两大重要生产要素，二者应当相互配合，松紧有序，方向一致。目前，我国实行积极的财政政策和稳健的货币政策，对部分过热的行业开始进行从紧控制；土地管理应当紧密结合国家宏观调控政策，深入开展土地市场治理整顿，严格控制部分行业的土地供应，有效抑制一些地区和部门的投资冲动，遏制盲目投资和低水平重复建设。
二是要与国家产业政策相配合。比如，在与农业产业政策的配合上，要紧密结合国家优势农产品产业带建设、粮棉主产区建设、出口创汇农业和特色农业产业带建设等，编制和修订土地利用总体规划和各专项规划，重点瞄准农业主产区，科学安排土地开发整理专项资金和工程项目，提高农业综合生产能力和国际竞争力，增加农民收入。在与工业产业政策的配合上，对于国家扶持的高新技术产业，给予用地上的特殊优惠政策；对于浪费资源、污染环境、效益低下的小企业，在用地上进行严格控制；对于城市内部需要转产、搬迁的污染企业等，在用地调整上给予积极支持；对于资源枯竭的原材料开采加工企业和工矿型城市，给予更多的土地优惠政策促使其转型。在与房地产业政策的配合上，要科学安排土地供应计划和供地结构，支持建设面向中低收入人群的经济适用房，适度控制高档住宅建设，保持房地产市场的平稳发展。在与国家重大基础设施工程建设的配合上，要按照专门政策积极做好征地和工程移民搬迁工作。
三是要与国家区域发展政策相配合。应适应经济发展的区域化、专业化趋势，紧密结合国家区域发展政策，对长江三角洲、珠江三角洲、京津唐、辽中南等城镇密集发展区、各粮棉主产区、西部大开发地区、东北振兴地区、南水北调地区、退耕还林还草和生态保护地区等不同区域，编制跨省(区、市)的不同层次的区域国土规划和各专项规划，指导用地布局，整合资源利用，促进区域合作，更好地落实国家区域发展战略。 |
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