解决三农问题呼唤农村金融改革


  近年来,以信用社为重点的农村金融体制改革逐步加快,并取得了积极成效。但农村金融体制改革滞后,已严重制约着农业结构调整、农村发展和农民增收。加快农村金融体制改革,已成为当前解决“三农”问题的迫切要求。
   近年来,以信用社为重点的农村金融体制改革逐步加快,并取得了积极成效。但是,迄今为止,农村金融体制改革不仅严重滞后于农村税费改革,甚至成为整个农村改革最为薄弱的环节。农村金融体制改革的滞后,已严重制约着农业结构调整、农村发展和农民增收。加快农村金融体制改革,已成为当前解决“三农”问题的迫切要求。

  当前农村金融体制改革面临的主要问题

  (一)农村信用社浮动利率改革范围较小、力度不够,离预期目标还有相当大的距离。首先从范围上看,迄今为止,信用社浮动利率改革试点虽然在上年8县(市)信用(联)社的基础上,进一步扩大到未试点省各选择1-2个县(市)进行试点,但相对于全国2000多个县市来说,试点县(市)所占比重也只有百分之几。

  其次,存贷款利率浮动的幅度仍然比较小,与农村民间金融的存贷款利率仍有很大差距,因而对民间金融的引导能力相当有限。

  其三,在信用社浮动利率改革的大多数试点中,试点范围仍然只限于设在乡镇的营业网点,而位于县城所在地的营业网点往往不属于试点范围,因此直接限制了浮动利率改革的效果。信用社浮动利率改革,并没有有效制约农村资金的流失。

  其四,农村信用社的体制问题,从根本上限制了浮动利率改革的成效。

  (二)绝大多数地区的农村信用社由于体制和政策问题困扰,要发挥“主力军”作用仍然心有余而力不足。

  在具体政策执行中,农村信用社虽被当作合作金融,却经常“以合作之名行银行之实”,在金融监管中实际上被当作商业性金融。农村信用社的发展经常面临多元目标的冲突,从而造就了信用社内部经营和外部管理中的机会主义,成为影响其运行绩效和可持续发展的重要因素,对信用社大面积亏损的形成,起到了推波助澜的作用。

  农村信用社的行业管理体系不健全,没有覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统,成为妨碍信用社提高竞争力的重要因素。行业管理和政府监管合而为一也是一个突出问题。

  (三)局限于信用社的农村金融改革难以从根本上解决农村金融的供给问题。

  从解决“三农”问题的大局出发,农村税费改革是解决减轻农民负担的问题,而农村金融体制改革是解决增加农民收入的问题。通过农村金融体制改革,改善农村的融资条件,在增加农民收入方面,有着持续的影响力。如果改革思路切实有效,政策措施得力,农村金融体制改革将会给农民收入增添源源不断的活力。然而,从现实来看,农村税费改革的实际进展和效果,却大大超过了以信用社为重点的农村金融体制改革。迄今为止,农村金融抑制、对于农村民间金融的歧视仍然相当严重,农村金融市场准入仍然没有松动,农村金融管制甚至还有所强化,而当前在我国农村,试图单纯依靠农村信用社的改革,完全解决农村金融的供给问题,是不现实的。

  当前农村金融改革的对策建议

  (一)以扩大信用社浮动利率改革试点为契机,加快农村利率市场化进程。

  近期内应进一步扩大农村信用社浮动利率改革的试点范围,将今年各省市试点的县市数在现有基础上再增加2倍。在总结经验的基础上,明年将试点面再扩大一倍。鼓励各试点县(市)因地制宜地探索推进利率市场化的模式,注意对不同试点模式的比较。将试点地区县城所在地的农村信用社统一纳入试点范围,以提高农村信用社的资金筹集能力。

  国家应将试点信用社存贷款利率浮动幅度,在现有基础上适当扩大。原则上以现有的试点浮动幅度为基础,存款利率的浮动幅度再增加50%,贷款利率的浮动幅度也再增加一倍,但具体浮动范围由农村信用社(联社)会同当地的金融监管部门因地制宜地决定。

  金融监管部门要督促试点地区的农村信用社加强成本核算,完善利率定价的决策程序和利率内外控制度,形成兼有灵活性和自我约束性的浮动利率定价机制,并及时总结推广这方面的经验。

  (二)全面深化农村信用社的体制改革,为发挥其农村金融主力军作用提供体制基础。

  1.加大力度分类推进农村信用社的微观体制改革。农村信用社的微观体制改革可以按照“模糊过去,清晰未来,因地制宜,借鉴经验,分类指导,多方案比较”的原则,分类推进改革。因此,我们提出以下四种备选改革方案:

  第一、第二种方案分别为股份制商业银行模式和股份合作制的合作银行模式。前者的先例如江苏张家港、常熟和江阴的信用社改制。后者的先例如浙江鄞州的农村合作银行。可考虑在经济发达地区加快推进这两种模式的改革。鉴于乡镇企业股份合作制改制的过渡性,建议对股份制商业银行模式和股份合作制的合作银行模式,分别采取鼓励和允许的态度。从这两种模式的改革实践看,应该特别重视健全股权退出机制。

  第三种方案实际上是跳出农村信用社的改革模式。结合金融准入政策的调整,允许城市商业银行、股份制商业银行甚至外资银行收购农村信用社。对被收购的农村信用社降低营业税和所得税税率,以此为基础,要求其保证存贷比达到一定水平,贷款的较高百分比用于支持农业、农村和农民。

  第四种方案适用于在今后三年内不宜采取前两种改革模式的农村信用社。鉴于农村信用社在很大程度上具有“准国有银行”的性质,考虑到它主要服务于“三农”的特殊性,建议在清产核资的基础上,分离农村信用社因政策性因素形成的呆坏帐,按照“锁定基数,省市为主,逐年核销”的原则,由财政分5年逐步核销。考虑到不同地区的财政现状,在不同类型地区中央、省、地(市)、县财政应按不同比例承担核销份额。在此基础上,按照“一县一社、统一标准”的“江苏模式”,将农村信用社由县乡两级法人改造为以县为单位的统一法人。与此同时,有关部门可给予农村信用社拓展业务领域、开展金融混业服务的特殊政策支持。

  2. 适当调整农村信用社的宏观政策定位,加快其行业管理体制建设。

  对于农村信用社的政策定位问题,可依据“少说多看”的原则暂时搁置起来。鉴于“三农”问题已成为影响经济社会发展全局的突出问题,对于以服务“三农”为宗旨的农村信用社,政府应该通过免征利息税、适当降低营业税和所得税税率等提供必要的支持。

  从行业管理来看,农村信用社可按照自下而上逐级入股、自上而下层层服务的方式,组建金字塔式的组织体系。

  (三)全面推进农村金融体制改革,加快健全多种金融机构分工协作、平等竞争的农村金融体系。

  1.将完善邮政储蓄制度,与通过再贷款等形式建立有效的农村资金回流机制统筹协调起来。

  最近几年来,通过吸收存款转存于人民银行,邮政储蓄成为农村资金向城市流失的重要通道。如何解决这一问题,成为广受各方关注的焦点。近期邮政储蓄制度改革要注意解决好以下两个问题。一是改变由邮政储蓄的盈利来弥补邮政业务亏损的现有体制,在邮政储蓄与邮政、汇兑业务分开并独立核算的基础上,逐步建立制度化的中央财政对邮政业务的补亏机制和对邮政减亏的激励机制。二是建立规范化的中央银行对农村正规金融机构的再贷款支持制度,借此促进邮政储蓄存款回流农村。

  鉴于目前尚不宜取消邮政储蓄业务,建议将县以下邮政储蓄吸收的存款,通过人民银行全额用于增加对农村金融机构的再贷款,并将此作为一项制度稳定下来。同时,逐步取消邮政储蓄机构相对于其他金融机构的“超国民待遇”。在放开邮政储蓄自主运用资金渠道的同时,降低邮政储蓄在人民银行的转存款利率,使其等同于金融机构在人民银行的存款准备金利率。如果能够将此项政策调整与推进利率市场化改革结合起来,效果更佳。我国台湾省所经历的邮政储蓄改革道路也是如此。

  2.适应粮食流通体制改革和农业结构调整的需要,重新整合政策性金融业务,调整其业务载体。

  可以预料,在最近两三年内,粮食流通体制的市场化改革将会取得实质性的进展。与此相适应,当前农业发展银行的主要贷款对象——国有粮食企业将会加快改革进程;大量的非国有粮商进入农产品收购领域也是早晚的事。随着农业结构调整的深入推进,在缺乏足够的担保抵押品的情况下,许多产业化龙头企业对农产品收购资金的季节性大量需求,也需要通过政策性银行来解决。因此,需要将重新整合政策性金融业务或调整政策性金融的载体,尽快摆上议事日程。具体思路可以有以下两种。一是健全农业发展银行的政策性金融功能,将目前由农业银行代理的政策性金融业务,重新划归农发行,完善农发行的政策性金融机构功能;建议中国人民银行适当放宽农发行的职能范围,将产业化龙头企业的收购资金纳入农发行的支持范围。二是取消农发行,面向四大国有商业银行和网络覆盖全国的股份制商业银行,公开招标农业政策性金融服务。第二种思路应先行试点,通过试点总结其可行性。

  3.适度放松农村金融的市场准入条件,允许农村民间金融组织合法化,允许外资金融介入农村金融业务,重点支持农民自主参与的各种形式的合作金融,以增加农村金融的服务供给。

  许多经济学家通过对发展中国家的大量经验研究发现,正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20%,大量的农村金融服务需要农村非正规或民间金融来满足。我国也不能例外。有条件地允许民间金融的合法化,可以为发展农民自主参与的各种农村合作金融,提供良好的环境条件。农村民间金融的形式可以多种多样,如民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等。实际上,美国、日本等都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融,并取得成效。要随着民间金融的发展,积极探索改善其金融监管的方式。(作者马晓河 姜长云:国家发改委产业发展研究所)

  中国经济时报2003年7月3日

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