周强：党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动

　　党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动

　　周 强

　　党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）明确提出：“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，增强法治意识、弘扬法治精神，自觉按法定权限、规则、程序办事，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，决不能违规干预司法。”这是以习近平同志为核心的党中央在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局中对党的各级组织和全体党员领导干部提出的明确要求，我们要深入学习领会，认真贯彻落实，确保党的各级组织和领导干部在宪法法律范围内活动这一重大原则在实践中得到一体遵循。

　　一、深刻认识党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动原则的重大意义

　　在我国，党的领导、人民当家作主、依法治国是有机统一的，只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。因此，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，既是我们党在社会主义建设时期管党治党的一条基本经验，也是我们党在领导社会主义法治国家建设过程中确立的一项重大原则。新中国成立初期，我们党重视建设社会主义法制，把遵守宪法和法律作为党员应尽的义务。但是后来，党在指导思想上发生“左”的错误，轻视法制、有法不依的现象日益严重。特别是“文化大革命”十年内乱使法制遭到严重破坏，付出了沉重代价。粉碎“四人帮”以后，我国法制建设得以恢复和发展，党要守法的问题也被提上了党的议事日程。1981年6月27日，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次明确“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动”。1982年9月6日，党的十二大通过的党章正式写入“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这一重大原则的确立，丰富和发展了马克思主义政党学说和科学社会主义理论，在我们党与国家政治生活中具有里程碑式的重大意义，在科学社会主义和中国历史上均属首次。

　　党的十一届三中全会以来，党和国家更加重视社会主义民主法制建设。党的十五大正式把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是推进国家治理体系和治理能力现代化的纲领性文件，开启了全面依法治国的新征程。在新形势下，党的十八届六中全会重申“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动”，体现了党中央带头厉行法治和全面从严治党的坚强决心，具有重大的理论意义和时代意义。

　　（一）党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，是党的性质、宗旨和执政地位的内在要求

　　中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，是各族人民利益的忠实代表。全心全意为人民服务，是中国共产党的宗旨。党领导人民制定的宪法和法律是人民共同意志和根本利益的集中体现，是人民权益的保障。作为执政党，要真正代表人民根本利益，就必须坚持在宪法和法律范围内活动，自觉遵守体现人民意志和人民权利的宪法和法律。如果党组织和领导干部不受法律约束，甚至凌驾于宪法和法律之上，就违背了人民的意志，背离了党的性质和宗旨。因此，各级党组织和党员干部要从坚持党的性质和宗旨的高度，深刻认识在宪法和法律范围内活动的重要性，切实增强法治观念，严格依法办事，自觉接受人民的监督和法律的约束。

　　（二）党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，是全面依法治国的必然要求

　　全面依法治国，是我们党从坚持和发展中国特色社会主义出发，为更好地治国理政作出的重大战略部署，是事关我们党执政兴国的一个全局性问题。全面依法治国，要求在全社会牢固树立宪法法律权威，弘扬宪法精神，任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动，都不得有超越宪法法律的特权，特别是党的各级组织和领导干部，必须在宪法法律范围内活动。这是由法律的根本属性决定的。正如马克思指出的，“法律是肯定的、明确的、普遍的规范”，作为国家意志的法，普遍的规范性是它的根本属性。只有全体人民普遍尊法学法守法用法，法治国家建设才能水到渠成。而要培养全民法治意识，领导干部的作用非常重要。党员领导干部是否尊法学法守法用法，人民群众看在眼里、记在心上、效法在行动中。全体党员和领导干部必须自觉做尊法学法守法用法的模范，影响和带动人民群众依法办事，以实际行动弘扬社会主义法治精神，树立宪法和法律的权威。

　　（三）党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，是全面从严治党的应有之义

　　办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创新发展马克思主义党建学说，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，集中整饬党风，严厉惩治腐败，净化党内政治生态，党的建设开创新局面，党内政治生活呈现新气象。从严治党必须从党内政治生活管起、严起，《准则》体现了对党内政治生活这一优良传统和政治优势的继承与发扬，体现了对党的建设成功经验和深刻教训的系统总结。“文化大革命”期间，一些领导干部以言代法、以权压法的做法严重危害了党的事业，严重破坏了党的肌体。历史的教训告诉我们，执政党如果不在宪法和法律的范围内活动，不仅会造成国家动乱和人民受难，而且会严重危害党的领导和形象，甚至会亡党亡国。新形势下加强和规范党内政治生活，必须加强对权力运行的制约和监督，确保党的各级组织和领导干部始终在宪法法律范围内活动，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，坚决以零容忍态度惩治腐败，将从严治党与依规治党、依法治国有机结合起来。

　　（四）党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，是加强党的领导的现实需要

　　社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。在我国，宪法和法律是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，也是坚持党的领导的应有之义。全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现。新形势下，加强党的领导，必须确保党的各级组织和领导干部一体遵行体现党的意志的宪法法律，切实增强“四个意识”特别是核心意识、看齐意识，更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，更加坚定地维护以习近平同志为核心的党中央权威，更加自觉地在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，确保在党内保持正确方向，形成强大合力，确保党中央的集中统一领导。同时，加强党的领导，必须加强党的执政能力建设，不断提高党领导经济社会发展的能力，这就要求提高党员干部依法办事的能力，恪守在宪法法律范围内活动的原则，自觉在法治轨道上想问题、作决策、办事情，善于运用法治思维、法律手段依法处理事务，不断提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

　　二、准确理解党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动原则的基本要求

　　党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，是《准则》对党章中“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则的进一步明确和重申，要求党的各级组织和领导干部必须遵守这一原则，遵守宪法和法律，依法行使公权力，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

　　（一）增强法治意识、弘扬法治精神

　　法治意识是公民在法治社会中所必需的法律素养和价值观念，法治精神是法治的思想内核，是法治实践必须奉行的基本原则。遵循在宪法法律范围内活动的原则，党员领导干部必须不断增强法治意识，弘扬法治精神。一是尊崇法治、敬畏法律。党员领导干部要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，对各种危害法治、破坏法治、践踏法治的行为要挺身而出、坚决斗争。二是了解法律、掌握法律。要系统学习中国特色社会主义法治理论，学习与所担负的工作密切相关的法律法规，心中高悬法律明镜，手中紧握法律戒尺，知晓为官做事的尺度。三是遵纪守法、捍卫法治。要牢记法纪红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

　　（二）自觉按法定权限、规则、程序办事

　　习近平总书记强调，守法律、重程序，这是法治的第一位要求。党的各级组织和领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，按照法律规定的权限、规则和程序行使权力。一是权由法定，法无授权不可为。国家公权力的行使必须有法律授权，必须有法律依据，必须受法律约束，不能滥用或超越职权，没有法律依据的事情不能做。领导干部要树立“职权法定”的观念，弄明白法律规定怎么用权，什么事能干、什么事不能干，决不能随心所欲，为所欲为。二是敢于担当，法定职责必须为。权责是统一的，法律赋予的权力同时也是职责，必须积极履行，不得推诿，更不能放弃。领导干部要切实增强履职积极性、主动性，这既是党性要求，也是法律要求，未按规定履行法定职责，造成严重后果的，应当依法追究领导干部失职渎职的法律责任。三是尊重规则，严格按程序办事。规则和程序都是为确保依法行使权力而预先设定的，不能为了追求决策效率、工作便利而搞变通、走捷径，更不能为了一己私利而置规则和程序于不顾。只有恪守法定程序，自觉维护法律和规则的严肃性，才能让人民群众看得见、感受到公平正义，才能实现全心全意为人民服务的根本宗旨。

　　（三）决不能以言代法、以权压法、徇私枉法

　　以言代法、以权压法和徇私枉法，都是讲人治不讲法治、搞权大于法的典型表现。党的各级组织和领导干部都必须服从和遵守宪法法律，决不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌，决不允许将个人意志凌驾于法律之上、将个人利益置于国家利益之上。一是坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性。任何组织和个人都必须维护国家法制统一、尊严和权威，都必须在宪法法律范围内活动，不得享有特权。二是健全依法决策机制。为避免“一言堂”、“以言代法”等现象，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等确定为重大决策法定程序，确保决策程序正当、过程公开、责任明确。三是健全依法用权机制。权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使会造福人民，在法律之外行使则会祸国殃民。要把权力关进制度的笼子里，建立权力清单，实行权责对应，依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。要让权力在阳光下运行，推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让暗箱操作没有空间，以公开促进依法用权。

　　（四）决不能违规干预司法

　　在宪法法律范围内活动，必须尊重司法权威，杜绝违规干预司法，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。一是正确处理好党的领导与司法机关依法独立行使职权的关系。习近平总书记指出：“司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权”。这是我们党自成立以来首次对司法权的性质作出明确定位。司法权作为一种判断权，要求权力行使主体必须亲历案件审理过程，了解和掌握案件事实，进而依法作出判决。党对司法机关的领导，是党作为一个整体的领导，主要是政治、思想和组织领导，决不能以党委决定改变、代替司法裁判，更不能包办、代替司法机关对具体案件作出处理。二是认真落实防止领导干部干预过问司法活动的制度规定。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委制定了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。“两个规定”为领导干部干预司法划出了“红线”，建立了防止干预司法的“防火墙”和“隔离带”，各级党组织和领导干部必须认真落实，保障司法机关依法独立公正行使职权。三是坚决支持和保护司法人员履行法定职责。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》。各级党组织和领导干部都要遵照执行，建立健全司法人员依法履行法定职责保护机制，为司法人员依法履职提供充分有效的保护，支持司法人员敢于担当、不徇私情、忠于法律、公正司法，切实维护社会公平正义的最后一道防线。

　　三、把党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动原则落到实处

　　党必须在宪法和法律的范围内活动原则确立30多年来，在全党范围内得到了普遍认同，大多数党组织和领导干部都能按照党章的要求，坚持依法办事，做尊法学法守法用法的模范。但实践中也有一些党组织和个别党员干部包括党的高级领导干部，对这一原则重视不够、理解不透、落实不到位，极少数人甚至凌驾于宪法法律之上违法犯罪，危害甚大，教训深刻。党的各级组织和领导干部必须深刻认识《准则》重申这一原则的重要意义，采取有力举措，确保这一原则落到实处。

　　（一）进一步提高认识。要认认真真、原原本本地学习党的十八届六中全会文件，深入学习《准则》关于这一原则的具体要求，努力吃透精神，领会实质，把握灵魂，切实把思想和行动统一到党中央重大决策部署上来。要提高思想认识、增强法治观念，深刻认识到维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。要牢固树立宪法法律至上观念，作决策、办事情时多想一想是否合法、合规，多想一想法律依据、法定程序、法律责任，自觉当全面依法治国的组织者、推动者、实践者。

　　（二）狠抓责任落实。要加强对党员领导干部的法治宣传教育。坚持把领导干部带头尊法学法守法用法作为树立法治意识的关键，把宪法和基本法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。要强化主体责任。党的十八届四中全会明确要求，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，这是推进法治建设的重要组织保证。各级党组织要对落实“在宪法法律范围内活动”原则进行统一领导、统一部署、统筹协调。要抓好督察落实和责任追究。党纪国法决不能成为“橡皮泥”、“稻草人”，对于党的各级组织和领导干部违法用权造成重大损失或恶劣影响的，要坚决依法处理，形成全党上下抓落实的局面，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。

　　（三）抓好重点环节和“关键少数”。要加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。要深入推进依法行政，推动各级政府在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，依法履行政府职能，健全依法决策机制，加快建设法治政府。要加强和改进党对司法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正行使审判权和检察权，提高司法队伍素质，加强对司法活动的监督。要抓好“关键少数”。领导干部特别是高级领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用，在很大程度上决定着“在宪法法律范围内活动”原则的落实效果。因此，必须抓好领导干部这个“关键少数”，使各级领导干部带头遵守宪法法律，带头运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，做到法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。

　　（四）强化法治保障。要加强党内法规制度建设，织密制度笼子，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促使党员干部带头遵守宪法法律。要按照党内法规的要求规范权力运行机制，对于党的十八届四中全会《决定》提出的重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等要求，抓紧建立健全配套机制，发挥制度整体功能。要构建严密的法治监督体系，增强监督工作实效。严格执行《中国共产党党内监督条例》，以严格的党内监督保持党的先进性和纯洁性。加强对法律实施的监督，依法及时纠正违法行为特别是党员干部的违法行为，确保宪法法律得到贯彻落实。加强社会舆论监督，完善信访投诉制度，发挥传统媒体和新媒体作用，形成舆论监督合力。要坚持严格公正司法，把厉行法治作为治本之策，把权力运行的规矩立起来、讲起来、守起来，谁把法律当儿戏，谁就必然要受到法律的惩罚，决不留“暗门”，决不开“天窗”，通过公正高效办理各类案件，坚决维护宪法法律的严肃性和权威性，确保党的各级组织和领导干部在宪法法律范围内活动。