健全养老服务体系，是实施积极应对人口老龄化国家战略的迫切要求，是保障和改善民生的重要任务。我国已进入中度老龄化社会，截至2025年底，60周岁及以上老年人口达3.23亿人，占总人口的23%；预计到2035年左右，60周岁及以上老年人口将突破4亿人。老有所养问题将贯穿中国式现代化建设全过程。当前，我国养老服务体系建设成效如何？还存在哪些困难挑战？新形势下如何加快建设适合我国国情的养老服务体系？为了解相关情况，全国政协人口资源环境委员会办公室和求是杂志社综合编辑部成立联合课题组，开展深入调研。
一、养老服务体系从“有”向“优”加速转变
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握人口老龄化趋势，高度重视、统筹谋划老龄工作。党的十九届五中全会把积极应对人口老龄化上升为国家战略，党的二十大和二十届三中、四中全会对新时代新征程老龄工作作出全面系统谋划，出台国家积极应对人口老龄化中长期规划、关于深化养老服务改革发展的意见等一系列政策文件，推动我国养老事业快速发展。
养老保障网越织越密。国家层面加强养老保险制度设计，建立健全城镇职工和城乡居民两大基本养老保险制度，建立适用于职业群体的企业年金、职业年金和适用于所有参保者的个人养老金制度，多支柱养老保险体系加快发展。实施全民参保计划，不断扩大基本养老保险覆盖面，稳步提高待遇领取水平。截至2025年底，全国共有10.76亿人参加基本养老保险，3343万人参加企业年金，个人养老金累计缴存1452亿元。加快建立长期护理保险制度，建立以最低生活保障、特困人员供养为基础的社会救助体系，高龄津贴、经济困难老年人服务补贴、失能老年人护理补贴制度实现省级全覆盖。截至2025年底，全国共有超3亿人参加长期护理保险，5353.8万人享受老年人津补贴。
养老服务供给持续优化。发布国家基本养老服务清单，明确基本养老服务的重要内涵、工作原则和16项基础性、普惠性、兜底性服务项目。各地区各部门相继出台规划、土地、财税、金融、保险、人才等系列扶持发展政策，持续加大投入，强化多元供给，养老服务设施网络进一步健全。截至2025年底，全国有县级公办养老机构4730个，覆盖率为100%；有各类养老机构和设施39.5万个，养老床位767.9万张，养老服务从业人员139.5万人。
健康服务支撑更加有力。深入实施心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病、糖尿病等慢性病防治和老年健康促进专项行动，加强关口前移、医防融合，重大慢性病过早死亡率从2015年的18.5%下降到2025年的14%。持续做好老年人健康管理和服务，2025年在基层医疗卫生机构免费获得健康管理服务的65周岁及以上老年人约1.46亿人。医养结合加快发展，截至2025年底，全国设有老年医学科的二级及以上公立综合性医院占比超90%，建成老年友善医疗机构的综合性医院和基层医疗卫生机构占比超85%，医养结合机构8289个。
近年来，中国特色养老服务体系加速构建，让更多老年人老有所养、老有所依、老有所乐。图为2025年10月23日，在山东省淄博市张店区马尚街道金石社区日间护理中心，老人们正在测量健康数据。 新华社记者 朱峥/摄
老年友好型社会建设稳步推进。“十四五”期间，全国累计建成57万张家庭养老床位，为224万户特殊困难老年人实施了居家适老化改造。从家门内的防滑扶手到家门外的公交地铁，再到指尖上的网络应用，老年宜居环境不断优化。老年人权益保障持续加强，全国法律援助机构组织办理老年人法律援助案件9万余件、解答老年人法律咨询70余万人次。同时，大力发展银发经济，印发关于发展银发经济增进老年人福祉的意见，将老年群体消费需求纳入国家促消费政策“主赛道”，更好满足他们的多样化高品质需求。
二、养老服务体系建设还有哪些短板
按照关于深化养老服务改革发展的意见提出的目标，到2035年，养老服务网络更加健全，服务供给与需求更加协调适配，全体老年人享有基本养老服务，适合我国国情的养老服务体系成熟定型。从目前的情况看，还存在一定差距。一方面，我国是世界上老年人口数量最多、老龄化速度最快、应对老龄化任务最重的国家，预计“十五五”时期60周岁及以上老年人口年均净增超过1300万，养老服务需求不断扩大。另一方面，随着经济社会发展，养老服务需求从过去简单的生活照料向多层次、个性化服务转变，当前服务供给总量和方式还不能很好满足这样的期盼。
社区对居家养老的支撑能力不足。受传统观念和成本考量影响，多数老年人倾向于“晚年不离亲，养老不离家”，居家养老仍是主流选择。但社区作为居家养老的重要支撑，功能发挥还不到位。一是设施网络不健全，部分社区养老服务站点面积小、位置偏、可及性不足，一些设施建成后长期闲置。二是服务供需不匹配。根据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查，社区养老服务前五位需求分别是：上门看病（29.1%）、助餐（22.1%）、文化娱乐（22.1%）、健康教育（17.2%）、上门做家务（15.8%），而现有服务多集中于助餐、日间照料和文化娱乐等项目，上门医疗、健康管理等服务供给不足。三是市场化运营机制不健全。社区助餐和上门服务普遍面临成本高、盈利难等问题，较为依赖政府补贴和试点资金。同时，相关服务质量监管和纠纷解决机制不完善，造成部分老人“买不起、不敢买”，养老需求难以有效转化为实际消费力。
失能失智老年人专业照护服务缺口较大。据测算，我国目前约有3600万失能老年人、1700万失智老年人，未来十年还将显著增长。失能失智老年人照护周期长、专业要求高，普通家庭照料往往难以满足专业照护要求，而专业照护服务面临人才短缺和运营成本高昂的双重挑战，相关经营主体少，普惠型照护机构发育不足，精准化、个性化照护服务有限，部分地区养老床位空置率高和失能失智照护“一床难求”并存。
农村养老服务存在明显短板。伴随城镇化快速发展和人口流动加速，农村老龄化程度比城镇更深，出现比城镇“老得更快”的现象。第七次全国人口普查数据显示，我国农村地区60周岁及以上老年人的比重比城镇高约8个百分点。走访中，我们也深切感到农村养老服务面临的挑战严峻复杂。一是服务设施可及性不足，特别是偏远地区医养资源下沉困难，高龄失能群体覆盖不到位，部分“空心村”、“高龄村”出现照护“真空”。二是农村养老机构建设与运营普遍以政府投入为主，社会化养老服务培育不足，且由于缺乏市场机制、服务收费定价低，社会力量介入意愿不强。农村互助养老尚处于起步阶段，推广难度大。三是农村老年人支付能力和消费意愿普遍较弱，难以通过购买服务的方式进行社会化养老。现有的社会救助和福利保障对象主要集中在特困老年人以及部分经济困难的失能老年人，保障范围较窄、标准不高。
医养结合发展不充分。我国约78%的老年人至少患有一种慢性病，近20%患有三种及以上慢性病，医疗卫生服务与生活照料需求叠加趋势显著，但医养深层结合仍有不少卡点。比如，老年人呼声最高的家庭病床、上门巡诊、康复护理等居家健康服务发展不足，社区养老机构与医疗卫生机构之间转介机制不通畅；医保支付有瓶颈，部分居家医疗和护理项目如针灸、推拿等中医服务，以及伤口和造口换药、导管更换、压疮护理等医疗操作，尚未纳入医保支付范围；送医上门服务定价低，难以覆盖人力、交通等成本，相关人员执业安全和风险责任等制度尚不完善，医务人员上门服务积极性不高；等等。
养老服务人才队伍紧缺。受传统认知、劳动强度大和社会认可度不高等因素影响，养老服务行业“招工难、留人难”问题突出。从数量看，从业人员总量不足、流动性较大，养老服务机构人员流失率普遍较高。从结构看，一线照护从业人员以45岁以上务工人员为主，青年人才供给严重匮乏，不少年轻人坦言：“干这个工作不好意思。”人才培养机制不健全也制约人才队伍发展。比如，长期照护师作为适应长期护理制度发展而设立的新职业工种，还存在持证人员总量难以适配用工需求、培训机构师资和硬件投入不足等问题，人才培育体系亟待完善。
三、如何推动养老服务扩容提质增效
更好保障老有所养，不仅能提高老年人生活和生命质量、维护老年人尊严和权利，而且能促进经济增长、增进社会和谐。“十五五”规划纲要对积极应对人口老龄化作出专章部署，要求推动养老服务扩容提质增效。“十五五”时期还将推动制定养老服务法。应站在战略和全局高度，从更好满足老年人多层次多样化养老服务需求出发，加强对养老服务的规划引导、政策支持、组织保障、监督管理，明确阶段性目标和实施路径，着力补短板、强弱项，健全分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展的养老服务体系，夯实中国式现代化民生根基。
加快发展社区支持的居家养老。根据人口老龄化程度和养老服务需求，合理确定养老服务设施用地规模和空间布局，支持闲置公共资源改建为养老服务设施。平衡养老服务公益属性和市场化运营，完善社会化运营扶持政策，积极培育新模式新业态，发展价格可负担、质量有保障、运营可持续且符合本地实际的普惠养老服务。鼓励社区联合家政、互联网平台等主体，为居家老年人提供助餐、助浴、助洁和上门照护等多样化服务。充分发挥社区党组织统筹协调作用，加强政策衔接和资源整合，引领各类优质养老服务资源向居家老年人身边聚集。
健全失能失智老年人照护体系。依托基层医疗卫生和养老机构，建立覆盖城乡的失能失智风险筛查网络，重点向高风险、高龄独居、农村留守等群体倾斜，推动关口前移，从源头减缓失能失智进程。根据评估结果、老年人意愿和家庭自主选择，形成轻度失能失智以居家照护为主、中度失能失智居家社区机构多途并举、重度及完全失能失智优先入住专业机构的服务格局。大力布局社区嵌入式养老服务设施，就近就便向失能失智老年人提供上门照护、日间照料、康复训练等服务。支持发展专门收住失能失智老年人的养老机构和照护专区。探索推行家庭病床和家庭养老床位转换模式，实现资源优化配置、信息共享和功能兼容。探索建立家属照护补贴制度，通过政府购买服务、动员社会力量参与等方式，为家庭照护者提供照护培训、喘息服务、心理疏导，为家庭照护减负赋能。
探索适配农村实际的养老服务和保障体系。加快完善农村养老服务网络建设，健全高龄独居、重度失能失智等困难老年人兜底保障机制。优化整合农村公办养老机构资源，对闲置或运营效率偏低的机构，可按规定引入企业等社会力量，开展专业化、连锁化运营。鼓励村集体依法通过集体经营性建设用地使用权入股、联营等方式，参与养老服务设施建设。发挥基层党组织统筹协调作用，整合政府、村集体和社会养老服务资源，有条件的地区可按规定设置农村助老员公益性助老岗位，组织留守妇女、低龄健康老年人开展探访关爱、互助养老和志愿服务。支持执业医师、乡村医生到村级邻里互助点、农村幸福院和老年人家庭巡诊，提供健康监测、医疗护理、康复指导等服务。同时，健全农村养老保障制度，逐步缩小城乡居民养老保障水平差距，稳步提高农村居民基本养老金水平，让农村老年人同样享有安稳晚年。
2026年5月18日至20日，第十二届中国国际养老服务业博览会在北京举行。本届博览会以“智领银发经济新时代，共筑品质养老新未来”为主题，设立AI智造养老新生态、养老服务人才培养、适老环境与设备用品、银发经济服务、“人机空间”未来养老体验等十大展区，吸引290多家展商参展。图为5月20日，参观者在博览会现场体验多合一康复训练系统。 人民图片 陈晓根/摄
健全医养结合和长期照护保障机制。推动医疗卫生与养老服务在政策体系、服务标准和业务流程等方面有效衔接，强化医疗机构与养老服务机构协作，完善双向转诊绿色通道，简化转诊就医程序。加强老年人群重点慢性病早期筛查、干预及分类指导，提高失能、重病、高龄等老年人家庭医生签约服务覆盖率，提升服务质量。支持医联体内医疗机构拓展家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务，将符合条件的服务项目按规定纳入医保支付范围，合理制定上门服务价格，并通过购买人身意外伤害保险等方式保障医务人员安全。稳步推进长期护理保险制度，建立稳定可持续的筹资机制，合理确定保障对象、服务项目和待遇标准，更好满足长期护理基本保障需求。
多措并举加强养老服务人才队伍建设。支持和引导各类院校加大养老服务人才培养力度，大力发展养老服务职业教育，通过定向培养、劳务协作等方式培养年轻化、专业化力量。落实养老护理员入职补贴、岗位津贴和城市落户加分等激励政策，定期发布基于技能等级的薪酬指导线，引导养老服务机构、基层医疗卫生机构完善薪酬分配办法，不断增强职业吸引力和社会认可度，稳定壮大从业队伍。加强养老服务师制度建设，健全人才成长通道。加强对家庭照料者和低龄健康老年人的照护技能培训，探索推广互助养老模式，鼓励低龄健康老年人参与养老志愿服务。加快推动养老服务机器人、智能康复辅具等的研发和场景化应用，以智能化手段减轻照护压力、提升服务效能。
(责任编辑：杨淼)