日前，最高人民法院与最高人民检察院联合发布的《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》正式施行。这部司法解释进一步明确非法占用耕地行为人的法律责任，释放“违建必罚，拒执必究”信号，落实最严格的耕地保护制度。
非法占用耕地具体有哪些行为方式？相关合同是否有效？行政处罚追责将从何算起？司法解释一一作出回应。
形成惩治合力
近年来，我国不断完善非法占用耕地违法违规建筑的处置政策。数据显示，2020年至2025年，全国法院共审结耕地保护领域行政案件23.98万余件、民事案件39.97万余件、刑事案件45667件，并办结耕地保护领域执行案件14361件。
“本次发布的司法解释，就非法占用耕地行政、民事、刑事、执行等相关问题统一规定，细化规则，进一步织密了依法严厉打击破坏耕地违法犯罪行为的法网。”最高人民法院审判委员会委员、行政庭庭长耿宝建介绍，新发布的司法解释共21条，是一部集行政、民事、刑事、公益诉讼审判和检察、执行等内容于一体的综合性司法解释。
据了解，非法占地建设行为人和实际占有、使用土地人并非同一人的情况不少。常见原因有二：非法占用耕地行为时间跨度一般较长，行政机关查处时，建设单位或者个人存在注销、死亡、故意逃避监管等情况；在非法占用耕地进行建设后，通过买卖、抵账、赠与、租赁等方式将建设完成的建筑物和其他设施交由他人占有、使用。这不仅为行政处理相对人的确定带来很大困难，而且导致司法裁判标准不统一。
此次司法解释明确，行政机关在履行合理审慎的调查义务后，仍不能确定非法占用耕地行为主体的情况下，实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的公民、法人或者其他组织，属于依法应当承担非法占用耕地行政法律责任的主体。
“在违法建设行为人不存在或者不明确的情况下，如果没有实际占有、使用人，或者实际占有、使用人能够配合行政机关对违法建筑物和其他设施进行处置，一般不会产生争议。如果实际占有、使用人拒不配合行政机关的依法处置行为，此时应当对其以非法占用土地论处。”最高人民法院行政庭二级高级法官阎巍表示，对于非法占用耕地的建设行为“违建必罚，拒执必究”。
司法解释通过明确非法占用耕地行政法律责任主体、行政机关对新建违法建筑的制止权、行政处罚的追责期限等内容，使司法机关和行政机关在各自职能范围内发挥应有的作用。
“检察机关依法惩治非法占用农用地犯罪，严厉打击在耕地上实施的污染环境、非法采矿等犯罪，促进对耕地的严格保护，保障粮食生产和重要农产品供给安全。”最高人民检察院法律政策研究室主任杨剑波说，检察机关依法督促行政机关及时移送涉嫌犯罪案件，对不起诉案件依法向行政机关提出给予行政处罚的检察意见，形成对非法占用耕地等违法犯罪行为的惩治合力。
严格裁判尺度
恢复耕地种植，是此次司法解释的关键词之一，并将其作为裁判执行的条件之一。其中明确，非法占用耕地的行为，在耕地恢复至未被占用的状态之前，应当视为具有行政处罚法规定的“继续状态”，行政处罚的追责期限应当从违法行为终了之日起计算。
司法解释进一步加大对非法占用耕地行为的惩治力度。如果非法占用耕地行为人侥幸以为，行政处罚追诉时效从违法行为发生之日起算，违法行为两年内没被发现，即超过追诉时效，不会被处罚，那就是大错特错。
针对涉非法占用耕地案件执行标准不明确的问题，司法解释明确，人民法院执行涉及耕地的生效判决书、调解书时，应当将维持或者恢复耕地种植条件作为停止侵害、恢复原状、排除妨碍、消除危险的标准。必要时，人民法院可以委托相关机构对是否已经达到维持或者恢复耕地种植条件进行评估。
司法解释还明确，当事人约定占用耕地建房、建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土等，以及约定买卖、租赁建在耕地上的房屋等内容违反土地管理法的禁止性规定的，人民法院应当认定该约定无效。
“此类合同被认定无效的，在确定财产返还、折价补偿、赔偿损失时，人民法院应当按照诚信原则和公平原则，结合当事人的过错程度，合理确定各方应当承担的民事责任。”耿宝建说。
在保障当事人有申请复议和提起诉讼的权利方面，此次司法解释明确，当事人可以根据行政复议法规定，向行政机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，也可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，直接向人民法院提起行政诉讼。
强化公益诉讼
耕地保护往往涉及生态环境保护。2023年以来，全国检察机关共办理非法占用耕地导致破坏生态环境和资源保护的公益诉讼案件1.7万余件，监督保护耕地46.87万亩，督促缴纳耕地修复费用16.05亿元。
司法解释中对检察机关提起公益诉讼作出专门规定，进一步强调和发挥公益诉讼制度在推动落实最严格的耕地保护制度、促进保障国家粮食安全方面的职能作用。
今年3月，十四届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国生态环境法典》。其中规定，违反法律规定，污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的，人民检察院可以依法向人民法院提起诉讼；人民检察院在履行职责中发现地方人民政府或者负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构违法行使职权或者不作为，给国家造成损失或者损害社会公共利益的，可以依法提起诉讼。
“检察机关将深刻把握和领会生态环境法典关于检察公益诉讼的一系列新要求，结合司法解释规定，聚焦涉及耕地保护的生态环境问题，持续发挥检察公益诉讼制度效能，更好服务美丽中国建设。”最高人民检察院法律政策研究室副主任余双彪说。
谈及如何处理依法打击非法占用耕地行为与保障合理用地需求的关系，耿宝建表示，司法机关在责令限期拆除决定的审查、当事人申请行政机关履行违法占地查处职责的判决方式、行政赔偿责任的确定、从重处罚、从宽处罚等方面进行规范和引导，在坚决依法打击非法占用耕地行为的同时，注重保障好经济社会发展的合理用地需求，依法分类处置。（经济日报记者 李万祥）
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