近日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，从把握推动PPP规范发展的总体要求、规范推进PPP项目实施等五方面提出明确要求。《意见》的发布也表明PPP模式将继续有序推进。27日，在海南出席2019博鳌亚洲论坛年会的华夏幸福执行总裁张书峰在接受媒体专访时表示，开发性PPP因其整体开发、自我造血、激励相容和长期运营的特点，能够倒逼社会资本提升服务区域高质量发展的综合能力，承担起区域发展发动机的角色。
“整体造车”发挥PPP的最优效用
在之前的数十年里，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化，在城市大型化，城市群发展的同时，都市圈化逐渐成为新特征。然而目前中国都市圈发展最大的问题是中心城市一枝独秀，周边的县域发展困难重重，面临着缺资金、缺人才、缺产业、缺机制的四块短板，还面临着中心城市强大的虹吸效应。
如何解决这一困境？张书峰认为，国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》特别提到要充分发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。国际通行的PPP模式为此提供了一个极佳的解决思路，搭建了政府与社会资本合作的桥梁。
所不同的是，发达国家提出发展PPP的年代，已经基本完成了城镇化，PPP项目更多是对城市基础设施和公共服务体系的查漏补缺、替换零件，而PPP进入中国正好赶上我国的城市化正在全面推进。
全国政协委员、中国财政科学研究院党委书记、院长刘尚希在2019年全国两会期间谈到“开发性PPP”的概念时解释说：“近年来，一些地方政府与社会资本深度合作，探索将国外的PPP与我国发展阶段和实际需求相结合，产生了‘中国特色的开发性政社合作’的创新化学反应，形成了一系列创新性的政社合作业务形态，包括产业新城、特色小镇、园区开发、全域旅游等，把公共服务的提供嵌入其中，我们把这类实践形态称之为‘开发性政社合作模式’。”刘尚希认为，这种新的模式契合我国现阶段新型城镇化建设和供给侧结构性改革需要，在不形成政府性债务的前提下，有效提供公共服务，同时推动地方产业升级、城市开发和社会发展，具有较大的发展潜力。
张书峰说：“我们最需要的不是‘替换零件’，而是‘整体造车’，在当前这个时期，如果仅将PPP用于某一个单一项目上，只是解决一座桥、一条路、一个公园、一个污水处理厂的问题，就不能发挥PPP的最优效用。我们现在最需要的是用市场力量促进高质量发展的PPP模式，也就是用开发性PPP模式来推动城市综合开发。”
在开发性PPP模式下，社会资本全面负责合作区域开发的融资、投资、建设、运营，承担全部的市场风险；以约定区域内的新增财政收入、GDP、就业、生态等为绩效考核指标。社会资本必须通过长期运营，创造增量财政收入，才能获得相应的回报。
2015年7月，固安产业新城作为创造性典型经验，被国务院办公厅通报表扬并入选国家发改委首批13个PPP项目典型案例；2016年10月，入选第三批政府和社会资本合作示范项目；2018年5月入选联合国60个可持续发展的PPP案例，被联合国专家称为“一个有宏图大略的产业新城综合开发PPP模式”。
开发性PPP模式四大特点破解发展瓶颈
据张书峰介绍，和传统PPP模式相比，开发性PPP模式有四大特点：整体开发、自我造血、激励相容和长期运营。
第一个特点是整体开发，通过以人为本的整体开发营造区域魅力，增强对高端要素的吸引力。区域的高质量发展需要引入“三高”：高新技术、高端产业、高端人才。
张书峰说：“‘三高’的引进不是那么容易的，特别是高端人才，他们所需要的不是某一项功能或某一项设施，而是这个地方能够全方位满足他的生活与发展需求，不仅是外在的城市形象、城市环境、城市配套，还有内在的城市文化、城市品位。必须以人才的需求为核心，量身定做城市功能体系。要想主城区的人疏解到新城，必须首先要有高端医疗、教育，完善的城市商业配套，有魅力的居住环境，让产业新城的整体生活、就业品质与主城相一致，形成吸引力等高线。以华夏幸福的产业新城开发性PPP模式为例，我们已经形成了一套高效率的模式。为了吸引人才，我们在固安建设了具有强大吸引力的“舒适物体系”，也就是让人感觉到舒适和享受的一系列场所、设施和活动，比如北京八中、友谊医院、大湖公园、中央公园、自行车公园、五星级酒店、万达影院、漫咖啡、胡桃里音乐酒馆等等。”
这些服务设施表面上看是一个个项目，实际上是一套完整的城市发展服务体系和魅力营造体系，有密切的逻辑关系，必须通过整体开发才能实现组合效应。同样的案例还包括在嘉善建设的新西塘水街，开业短短几个月已经成为上海周边新的魅力片区。
第二个特点是自我造血。通过引入“三高”创造更多新增财政收入，实现资金内部平衡，而不依靠政府的存量财政。
张书峰解释说，对政府来说传统的、单一项目PPP是花钱的PPP，在结算的时候，是从政府财政收入中拿出一部分来支付PPP的服务费用，对政府财政而言是减法。而开发性PPP是挣钱的PPP，具有“自我造血”的机能，以合作区域未来新增财政收入作为社会资本的回报来源，财政有增量，社会资本才能有回报，并且这种回报是上有封顶，下不兜底的。若财政增量不足，社会资本零回报，前期投入的成本也打了水漂。在这一模式下，政府自身“不投资、不负债、不担保、不兜底”。合作区域用于支付的财政资金都是新创造出来的，没有增加合作区域政府的财政负担，做的是财政收入的“加法”，不会给财政带来任何风险。
第三个特点是激励相容。政府和市场的力量实现珠联璧合。区域的高质量发展是政府和社会资本共同的目标，由于“绩效付费、长期运营、综合开发”的制度设计，使得政府和社会资本拧成一股绳，实现了激励相容。双方相向而行，优势互补，既充分让市场在资源配置中发挥了决定性作用，又促进了政府的职能转变。
张书峰表示，对政府来说，社会资本负责投资不存在政府性债务风险，激励了政府积极主动优化营商环境和服务水平，让社会资本无后顾之忧。而对社会资本来说，必须千方百计地发展高端产业和实体经济，源源不断地为政府创造新增财政收入，满足政府的支付能力。因此，社会资本必须打造高水准的运营团队，千方百计地引入高端技术、高端产业、高端人才，真正发展实体经济，源源不断地创造越来越多的财政收入。
“比如华夏幸福，我们组建了4600人的产业发展团队，在全球技术最先进的地区，像美国的硅谷、波士顿、德国的柏林、以色列的特拉维夫等地区，设立了50多个孵化中心、创新中心和招商中心，将世界上最先进的技术导入到我们的产业新城。我们还与加州大学伯克利分校、清华大学、中科院等国内外30多家高等学府和科研院所战略合作，设立了多个中试孵化、科研转化、博士后工作站、院士工作站等产学研合作平台，引进了北航航空发动机等多个国家级重点实验室，将大量科技成果在产业新城里转化为实体产业，”他补充道。
截至目前，华夏幸福运用资本驱动、科技孵化、产业基金等先进的产业导入手段，打造了百余个先进产业集群。累计为各区域引进企业超过2000家，招商引资总额4400亿元，其中战略性新兴产业投资占比超过80%，累计新增就业岗位9.7万人。这些数字反映出来的是，通过开发性PPP，都市圈外圈层的县域和中心城市，从发展困境走向“吸引力等高线”，促进了都市圈更快更好的发育。
第四个特点是长期运营。张书峰介绍说，相比一般不是长期运营的PPP项目，开发性PPP从开始投入到最终协议的履行完毕，整个过程当中十几年甚至几十年的时间都一直是企业在运营，企业承担负责了城市运营的投入以及城市运营在过程当中产生的一系列风险。
张书峰认为，现代化、高端的城市需要专业的团队来运营，而不是一个简单的保洁、保安的概念。他说：“比如像湖水洁净处理、雨水接收、绿化养护、城市污水处理等等，它是一个非常复杂的管理系统，也需要投入。对于政府而言，又不用投入就拥有这样的一支城市管理团队，把城市打扮得非常美丽、有魅力、有吸引力。”
可以预见的未来，政府与社会资本合作提供公共服务将逐渐从以政府财政补助为主慢慢转向以社会资本新创造价值为主, 从单体设施服务到一体化综合服务，形成财政与社会资本之间良性循环，最终实现居民、政府和社会资本的多方共赢。
（责任编辑：孙丹）
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