40年，立法工作亲历者记忆中的立法故事

　　40年前，党的十一届三中全会召开。这次被历史铭记的会议，不仅作出了实行改革开放的伟大决策，还提出了发展社会主义民主，健全社会主义法制的方针，开启了新时期法制工作的新篇章。

　　改革开放之初，我国的法律几近空白，这些年，我国法律体系建设经历了一个从无到有、从不健全不完善到逐步健全逐步完善的发展过程。实践证明，中国特色社会主义法律体系为改革开放和社会主义现代化建设提供了有力法治保障。

　　在纪念改革开放40周年的特殊节点，四位改革开放以来立法工作亲历者——第十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇、第十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生、第十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳、全国人大常委会法工委原副主任张春生，回忆起了他们所经历的那些难以忘怀的立法故事。

　　新时期开局之作：三个月七部法

　　“党的十一届三中全会提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制。从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来。”杨景宇回忆，第五届全国人大常委会第六次会议决定设立全国人大常委会法制委员会，由80人组成，协助常委会加强法制工作。“法制委员会一成立，立刻组织‘苦力’工作班子，刚有了几个人，便夜以继日地干起来。”

　　对于干什么的问题，杨景宇说，经过研究商议，确定先抓条件比较成熟的、急需的七部法律。

　　这其中，国家机构的基本法律有四部，即：选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法。“这四部法律都是以1954年人民代表大会制度正式建立时制定的原有法律为基础，总结20多年来正反两方面的经验，根据党的十一届三中全会精神，适应新形势、新要求，加以完善而重新修订的。”

　　刑法和刑事诉讼法，是两部法典化的基本法律，起草工作原来就有一定的基础。杨景宇说，刑法草案1957年就有了第22稿，1963年又有了第33稿，此次提出的刑法草案就是以第33稿为基础，总结实践经验和教训，根据新情况、新问题而拟订的。与刑法相配套的刑事诉讼法草案也是在此前多次修改稿的基础上拟订的。

　　最后一部是中外合资经营企业法，这被认为是第一部对外开放的法律，旨在引进外国资金、先进技术和先进管理经验。“起草这部法律，当时我国是没有实践经验的。怎么办？”杨景宇回忆，一是打破传统观念束缚，整理了一份《列宁关于用租让制利用外资的一些论述》；二是借鉴国外成功经验，整理了《一些国家和地区办合资企业的规定》、《关于合资企业的一些情况》等十几份资料；三是规定得原则一些，不宜过细，只有15条。

　　“这部法律可以说具有破冰的重大意义。”杨景宇说，它引进市场法则，规定合资双方的权利和义务由协议、合同、章程规定；开启现代化企业制度，规定合资企业的形式是有限责任公司，设立董事会决定重大问题；引进知识产权概念，规定合资双方可以“工业产权”作为投资；为设立外商独资企业开了大门，规定外商投资比例不封顶，只是不得低于25%。

　　“七部法律的出台，可以说迈出了新时期社会主义法制具有奠基意义的关键一步。邓小平曾高度评价说，由此‘全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望，这不是一件小事啊!’”杨景宇回忆。

　　编纂民法典：先后启动五次

　　民法，被称为社会生活的百科全书，每个人的生老病死、衣食住行、经济交往等活动都离不开民法的保护和规范。编纂一部真正属于中国人民的民法典，是新中国几代人的夙愿。

　　谈起新中国民法典的编纂历史，胡康生用了“曲折坎坷，渐行渐进”来概括。编纂工作先后启动5次，1954年和1962年，我国就曾两度启动起草工作，但都因故搁置。直到1979年，全国人大常委会法制委员会重新启动，至1982年形成民法草案第四稿，但由于我国刚刚进入改革开放新时期，制定一部完备的民法典条件还不具备，因此先制定了民法通则。

　　“民法通则作为新中国历史上第一部正式颁行的民事基本法律，被誉为‘中国的权利宣言’。有人质疑民法通则是计划经济的产物，其实不然，它恰恰是适应改革开放和经济社会转型，为服务改革、发展经济、保护公民权利提供法制保障。”胡康生说。

　　他指出，民法通则首次从立法上确立了我国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系，这种规定与大陆法系国家有关民法调整对象的规定基本一致，为新中国民法找到了一个合适的地位和领域，为以后的民事立法和民法学的发展奠定了基础。

　　“1986年前后，我国经济生活中，商品交换、市场调节的成分明显增加，但在总体上仍属于计划体制的范畴，经济运行以纵向控制和计划调拨为主。在这种情况下要不要在民法中确立计划原则，国家财产神圣不可侵犯原则，国家、集体、个人利益兼顾原则，是当时的一个争论热点。”胡康生表示，民法通则抓住“平等”这一民法的根本特征，确立了平等、自愿、等价有偿、公平、诚实信用十四字原则，这些原则反映了现代民法的基本精神，符合现代市场经济的基本要求，对于建立社会主义市场经济的法律制度，具有重要指导意义。

　　2001年，第九届全国人大常委会再次启动民法典编纂工作，2002年12月，草案提交常委会第三十一次会议审议。但经讨论后，仍确定继续采取分别制定单行法的办法，此后先后制定了物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法等，逐步形成了比较完备的民事法律规范体系，为编纂民法典奠定了较好的法律基础和实践基础。

　　2014年，党的十八届四中全会明确提出编纂民法典的立法任务，第5次民法典编纂工作由此启动，至2017年3月，第十二届全国人大五次会议通过了民法总则，民法典各分编也于今年8月整体提请全国人大常委会审议。到2020年3月，民法典各分编将与民法总则合并为一部完整的民法典草案，提请十三届全国人大三次会议审议。

　　立法和改革开放：相伴而生、相伴而行

　　“党的十一届三中全会决定实行改革开放的同时，全面恢复并且加强立法工作。可以说40年来我国的立法工作和改革开放就是相伴而生、相伴而行的，这一路行来一直在处理这两者的关系。”乔晓阳说。

　　为什么要处理这两者的关系？“因为这是一对矛盾。”乔晓阳说，立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，立法的特点是“定”，而改革恰恰是对原来定下的，但不适应经济社会发展的制度和做法进行改变，改革的特点是“变”。“用特点是‘定’的立法来适应特点是‘变’的改革，可以说是改革开放40年来立法工作当中的一条主线，这其中经历了先改革后立法、边改革边立法，到凡属重大改革必须于法有据几个阶段。”

　　乔晓阳回顾，改革开放初期的一段时间里只制定了有限的法律，这个时期的改革触及的法律问题并不多。“立法与改革的关系，往往是改革实践走在前面，立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。”

　　“现在与改革开放早期的情况大不相同了，中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，立法的内容越来越具体，也越来越全面。” 乔晓阳说，细化和详尽是现阶段提高立法质量的一条基本要求。“法律数量增加了，条文更全面、详尽了，带来的问题是什么呢？几乎每一项重大改革都涉及到与现行法律规定的关系。比如2013年十八届三中全会决定推出一系列改革举措，经研究梳理，改革领域涉及现行法律139件，需要制定修改和废止的立法项目76件。”

　　因此，立法与改革的关系这个老生常谈的话题又有了新的时代特点。“我体会这个新的时代特点就是立法要发挥引领和推动作用。而要发挥好作用，关键就是实现立法与改革决策相衔接，立法决策要与改革决策相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。”乔晓阳说，立法决策与改革决策相一致，这句话体现了党的领导，从国家层面来讲重大改革决策都是党中央作出的，所以立法决策对改革决策实际上是处于“适应”“服务”的地位。“党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，应当修改法律适应改革需要，有些改革需要法律授权的法律应当予以授权，我认为这才是‘先立后破，有序进行’的‘立法原意’。”

　　乔晓阳说，立法决策与改革决策相一致，绝不意味着立法仅仅是简单的、单纯的符合改革决策就行了。而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到，因为立法的过程，要广泛征求各方面的意见，特别是人民群众的意见，法律通过后，各方面依法办事。“在这个过程中实现了坚持在法治框架内推进改革，从而也就实现了立法的引领和推动作用。实际上立法决策与改革决策相一致恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”

　　制定专利法：迈过三个槛

　　“党的十一届三中全会以后，从计划经济走向市场经济有一条路线图——从82宪法规定国家在公有制基础上实行计划经济，并要发挥市场调节的辅助作用，到后来提出‘有计划的商品经济’，‘国家调控市场，市场引导企业’，再到‘改革目标是建立社会主义市场经济’的提出，这个路线图不是事先画出来的，它是实践探索的结果。”张春生说，仔细回顾1979年以后的立法，从一个方面来说，也是紧贴这样一个走向来进行的。

　　张春生回顾了专利法的立法过程。“我们公有制计划经济要不要搞专利？当时整个社会都有争论。”张春生说，专利法的制定，迈过了三个门槛。

　　第一个门槛，中国要不要实行专利制度？“有些同志反对制定这个法，认为不立专利法有好处，第一用外国技术不花钱，拿来就可以仿制，第二可以‘一家花钱引进，百家使用’。另外一些同志则坚持要搞专利法。”张春生回忆，“争论的结果，还是认为从发展的眼光来看，应该有这个法律制度。

　　第二个门槛，是搞几种专利，发明、实用新型、外观设计，是搞一种还是搞三种？“专利局的同志倾向于搞三种，别的同志倾向于搞一种，顶多两种。最后争论的结果，三种专利都搞。”张春生说。

　　第三个门槛，涉及专利法的条文结构问题。张春生回忆，1984年大年三十的前一天下午召开会议，有人提出要修改条文结构，“当时的草案把专利分三章写，发明、实用新型、外观设计，把发明从申请到批准到异议程序、无效程序、专利的实施以及强制许可都写完了，第二章、第三章用了很多准用条款。有人提出，这种写法用起来不方便，也有人不倾向改，认为这个结构没有实质性偏差。”张春生说，争论的结果是决定修改，让这个法既好看，又好用。

　　“当时没有电脑，我们采取了一个笨办法，一条一条的把条文剪出来重新组合，把三种专利合并在一起写，属共同性的规定不重复写，区别性的规定分开写。我们感到这样调整，条目清楚，又减少了十几个条文。”张春生说，最终拿出的方案受到了多方认可。

　　张春生回忆，后来他见到了世界知识产权总干事鲍格胥，“他说‘中文真奇妙，用六十几个条文把三个专利说清楚了’。国际上认可了我们这个法律。”这个法律实施的第一天，国内外申请就达3455件。“当年专利法和商标法的制定，鼓励了产品和技术创新，把有计划的商品经济、市场竞争又推进了一步。”（经济日报-中国经济网记者 张雪）