城市申建地铁门槛提高：财政收入、地区生产总值分别提升3倍至300亿元、3000亿元

　　去年，有地方地铁项目被紧急叫停，市场上对于地铁申建门槛或将提高的猜测不断。如今，这一消息终于落定。

　　7月13日，国务院发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（以下简称《意见》），提高了申报建设地铁和轻轨的相关经济指标。其中，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值分别由100亿元、1000亿元调整为300亿元、3000亿元。

　　交通运输部科学研究院城市交通与轨道交通研究中心副主任吴洪洋告诉《每日经济新闻》记者，地铁的资金投入非常大，建设成本和运营成本都非常高，特别是后期的运维，需要地方财政源源不断输血，加重了一些地方的债务负担。提高门槛符合目前实际情况，也能够遏制一些地方政府盲目追求GDP而投资地铁建设的行为。

　　被列入债务风险预警城市暂缓审批新项目

　　随着2013年我国城市轨道交通审批权从国家发改委下放给省级政府，城市轨道交通建设进入“快车道”。

　　对于申建地铁的条件，此前执行的还是15年前的要求。根据2003年发布的国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知（国办发[2003]81号）》，其中对申建地铁城市的要求是：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上。

　　符合要求的城市也加快申建地铁步伐。据中国城市轨道交通协会发布的《2017年城市轨道交通行业统计报告》显示，截至2017年末，中国（不含港澳台地区）共计34个城市开通城市轨道交通并投入运营，开通线路165条，运营线路长度达到5033公里。

　　在看到地铁对解决城市拥堵发挥巨大作用的同时，一些问题也不可忽视。《意见》指出，由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。

　　北京交通大学教授赵坚对《每日经济新闻》记者表示，过去偏低的要求已经不符合我国实际情况。首先，修地铁非常贵，不仅建设成本非常高、运营成本也非常高，对地方财力本身有较高要求。并且，地铁只建几十公里到一百公里意义不大，因为距离太短无法带来大客流量。并且，地铁等轨道交通要成网，才能最大限度发挥作用，只建那么短的距离不能形成交通网络，意义不大。

　　此次发布的《意见》中明确，严格建设申报条件。城市轨道交通系统，除有轨电车外均应纳入城市轨道交通建设规划并履行报批程序。地铁主要服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。

　　这较2003年的要求而言，财政收入、地区生产总值都提升了3倍。这也意味着一些此前符合2003年申建地铁条件的城市将被排除在外。

　　“这是合理的。”吴洪洋对《每日经济新闻》记者直言，提高门槛能够遏制一些地方政府盲目追求GDP而投资地铁建设的行为。

　　赵坚也表示，一些城市想要修建地铁是处于拉动投资以及城市形象的考虑，却忽视了地方财政实际能力，所以应该提升申建地铁门槛。

　　“地方盲目投资地铁行为会给地方增加债务风险，背负很大的负担。”吴洪洋表示，特别是一些财力不够的城市，盲目修地铁，债务风险更大。另外，有些地方也出现本届政府借债下届政府来还的情况，这种发展方式也不可持续。

　　此次《意见》也明确，严控地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批（核准）；对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。

　　强化城市政府对地铁全寿命周期支出责任

　　修建地铁给地方带来债务负担加剧的风险，是由于地铁的投入巨大。

　　赵坚指出，地铁建设成本和运营成本都很高。“如果一个城市没有很大的客流量，不仅建设的时候是在赔钱，运营的时候也会是在赔钱。因为建设的钱已经花出去了，运营的时候又要财政输血进行补贴，这对有些地方财政的压力非常大。”他说。

　　赵坚坦言，国内现在在运营上做得比较好的，也就上海等少数几个城市曾表示地铁某条线不需要财政补贴。

　　从目前的情况来看，一些城市对地铁运营上的财政补贴确实是源源不断。例如，东莞地铁2号线2016年5月运营，目前日均客流量达10万人次。但2018年，东莞市财政还是计划安排了10.2亿元，支持地铁2号线运营。

　　赵坚表示，一些城市地方财力不强，财政也无法支持持续的补贴，这也加大了地方债务风险。

　　此前，有些地方修建地铁被紧急叫停，已现门槛提高端倪，背后也与财政收入情况相关。

　　如2017年11月包头地铁开工不足百日便被叫停。在2018年1月3日的中共内蒙古自治区全区经济工作会议上，内蒙古自治区党委表态要坚决叫停包头地铁项目和呼和浩特地铁3、4、5号线项目。内蒙古自治区政府坦承财政收入存在虚增空转现象。此外，包头市2017年的财政数据更是同比下降接近5成。

　　《意见》也明确，强化项目建设和运营资金保障。城市政府应建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制，确保城市轨道交通项目建设资金及时足额到位。除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，保障必要的运营维护资金。

　　吴洪洋表示，地铁当然可以缓解城市交通拥堵情况，但实际上，除了地铁以外，公交车、自行车、步行等绿色出行方式也能够缓解拥堵、节能减排，对很多中小城市来说，这也是可大力发展的方式之一。对一些财政实力无法匹配地铁投资的城市而言，公交车等方面的投资也远远小于地铁。

　　除地铁申建门槛提高外，《意见》还要求，引导轻轨有序发展，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。