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唐元:落实五大发展理念的若干战略问题研究

2017年01月23日 09:15   来源:中国经济网   唐元

  背景分析 

  (一)我国经济发展大走势 

  一个国家从落后状态到进入发达国家行列,其增长轨迹是有规律性的。自1978年实行改革开放以来,我国经济发展融入了世界经济发展大潮。作为一个后发展国家,我国经济增长体现了长期规律性。这样的规律性在世界各国大致相同,也就是从落后到发达的过程遵循一条生命增长曲线(也称logistic曲线),并分为三个阶段:一是起步阶段,也称加速发展阶段;二是追赶阶段,也称快速发展阶段(人均GDP1000美元到10000美元阶段);三是平缓增长阶段(人均GDP10000美元以上)。三个阶段GDP的增长速度分别为10%左右、6%左右和4%以下。我认为,我国在1978-2000年之间处于起步阶段,2000年到2020年左右处于追赶阶段,2020年以后将处在平缓增长阶段。日本战后的经济恢复与发展遵循这个规律,韩国的经济发展也遵循这个规律。我国从1978年以来,经济发展迅速,1978年到2010年年均GDP增长9.5%左右,完成了第一阶段任务,人均GDP从300美元以下提高到4400美元,2015年达到了8016美元左右。现在到2020年左右,我国将处于第二阶段,实现人均GDP由8000美元向10000美元过渡,增长速度大致在7%。如果不出现类似陷入“中等收入陷阱”这样的困境,预测到2020年左右,人均GDP将超过10000美元。照这样下去,尽管我国经济发展水平要赶上发达国家还需要很长时间,但现在经济总量已经赶上日本,以后可能赶上美国,成为世界第一大经济体。这就是我国经济发展的大走势。

  (二)我国经济社会发展面临的主要问题 

  目前到2020年左右,我国处于从人均8000美元到10000美元过渡的重要时期。这个时期要完成工业化、城镇化和经济社会的全面现代化。国际经验表明,这个时期也是各种矛盾非常集中、非常尖锐的时期,产业结构也会发生裂变,会产生很多现实问题,如贫富差别、资源约束、竞争力弱、金融危机等。衡量一个国家的经济总量通常以美元为标杆,如果我们没有牢牢把握住经济命脉,一旦出现金融危机,必定会导致汇率贬值,导致以美元计价的经济总量缩水,这就产生了所谓“中等收入陷阱”。这些问题处理得当的话,我们就能顺利进入更高发展阶段。日本、韩国、我国台湾等花了20年左右时间渡过了这个时期。如果处理不当,经济也可能增长乏力,出现“拉美化”,就如同巴西、阿根廷等国的发展状况。从当前到2020年左右,我国居民消费结构提升较快,城镇化水平迅速提高,经济发展呈现重化工业化的特点,经济发展面临的难题也越来越突出。我国经济发展的大走势,不能代表现实就一定会如此。这种带规律性的走势要变为现实,我们必须克服发展中出现的新问题和新矛盾。这些问题主要有五点:

  1.不和谐问题。这主要表现在:一是区域发展差距拉大;二是贫富差别问题突出,收入差距拉大,基尼系数超过了0.45;三是各种社会矛盾不断。

  2.经济增长方式粗放问题。经济高投入、高消耗、低效率是我国经济长期以来存在的问题,近年来越来越明显。

  3.资源供需矛盾非常突出。目前,我国水、能源、矿产、耕地四大基础性资源呈现全面紧缺局面。目前我国石油的对外依存度已经超过60%,粮食的对外依存度达到40%以上。这是非常严峻的问题,因为一旦失去了进口来源,将导致很大的资源缺口。另外,水资源短缺严重。我国668座城市中,有400多座缺水,其中100多个城市严重缺水,受缺水影响的城市工业产值2000亿元、涉及人口约4000万。能源供需矛盾突出。石油剩余可采储量只及世界人均水平的1/6,煤炭可采储量只有世界人均水平的1/2,天然气储量只及世界人均水平的4%。近年来,矿产资源趋于紧张。当前我国铜产量只能满足消费量的38%,国内铝产量只能满足消费需求的66%,铁矿石需求量的45%靠进口。耕地资源短缺。我国人均耕地面积仅1.52亩,只有世界平均水平的45%。今后一个时期,资源短缺矛盾将更加突出。

  4.经济发展与环保的矛盾越来越尖锐。目前水、土壤、大气等环境污染现象严重,主要污染物排放量远远超过环境容量。全国26%的地表水质量劣于水环境V类标准,75%的湖泊出现富营养化;我国二氧化硫排放量已居世界首位,酸雨面积已达到国土面积的40%;46%的地级以上城市的空气质量达不到二级标准。另外,全国水土流失面积356万平方公里,沙化土地面积174万平方公里。一些重要的生态功能区,生态功能减弱。

  5.经济竞争力不强。这突出表现在以下四点:一是重大装备主要靠进口,例如能源装备、生产装备、交通装备等。二是一般加工能力大量闲置。382种主要工业品中87%供过于求,大量职工下岗,经济效益低下。三是国际知名品牌企业少。我国的经济总量已达到世界第二的水平,但我国只有华为、联想两大世界知名品牌。我国也有十几家企业名列世界100强名单之中,但我们的企业竞争力和其他国家存在一定差距,并且在出口贸易中我国只能以“三低”(低成本、低价格、低档次)获得竞争优势。“三低”产品尽管价格竞争力较强,但导致贸易增量不增价甚至跌价的状况。四是外贸企业以加工企业为主。跨国公司通过对技术和品牌的控制,取得了产品的主导权,获取高额利润,而加工企业只能获得微薄的加工费用,却造成了能源消耗和环境污染。

  6.房地产泡沫引发的金融危机风险严重。近年来房地产热导致商业银行资金的大量涌入。据估计,目前房地产行业投资的一半资金来源于银行贷款。如果不及时遏制房价持续上涨趋势,任房地产泡沫膨胀下去,将给银行带来极大风险。一旦泡沫破灭,将造成灾难性后果。

  (三)国家的战略选择 

  针对经济发展中存在的深层次问题,国家采取一些重大措施。最为重要的是提出科学发展观理念。党的十七大把科学发展观写入修改后的党章。把发展理念从又快又好发展转为又好又快发展,就是说要在好的前提下实现较快发展。

  什么叫科学发展?就是要实现高效低耗的节约型发展、人民群众生命安全得到有效保护的安全型发展、发展成果惠及全社会成员的普惠共享型发展、对生态环境的破坏降低到最低限度的环境友好型发展、经济竞争力不断提高的创新型发展。

  党的十八大又进一步提出五大发展理念,也就是创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,实际上是针对当前和今后一个时期的紧迫问题,更有针对性地提出的战略思路,更进一步诠释了科学发展的内涵。

  众所周知,经济增长是有一定规律的。要保证经济能够持续稳定增长,就必须处理好若干关系,还要将科学发展落到实处。即上文所述的五大理念,我们要从战略方面将其落实:

  1.促进协调发展战略。

  一是更加注重区域协调发展。继实施西部大开发战略后,我们又相继实施了振兴东北等老工业基地战略、加快中部崛起战略、发展天津滨海新区战略、加快新疆发展战略,提出了促进长三角协调发展意见和促进宁夏发展的意见,出台了促进重庆统筹城乡发展战略等。十八大后,我们又在强力推动京津冀协同发展战略和长江经济带发展战略。这些措施对推进区域协调发展都有重要作用。

  二是更加注重解决城乡二元结构矛盾问题。目前我国对于这方面工作的执行力度不够大,农民工提出的许多问题有待解决。国务院出台了解决农民工问题的意见,提出在重庆和成都开展城乡统筹发展综合配套改革试点,实施了减免税收等政策。

  2.促进绿色发展战略。国家对此采取了很多措施,主要体现在社会风尚、资源节约和综合利用三方面。我们将资源问题置于国策的高度综合考量,并且引导其向生态绿色方向发展。这是按照节约资源基本国策,推进我国现代化建设、全面建成小康社会的内在要求。加快绿色发展,要形成节约光荣的社会风尚。建立以资源节约与综合利用为特征的国民经济体系,形成具有资源节约理念的社会组织体系、按照循环经济模式运作的经济运行体系。建立供给均衡、使用合理的资源保障体系,形成以科技进步为支撑的技术保障体系。建立以绿色消费与绿色生活方式为主流的消费体系,形成以资源节约为重要目标的政府宏观调控体系。

  3.促进循环经济发展战略。可以说,此战略是针对现阶段的粗放型发展模式提出来的,其原理是将资源循环利用,最大程度做到零污染排放。这是解决我国资源约束矛盾的根本措施。循环经济思想起源于上世纪60年代美国经济学家鲍尔丁提出的“宇宙飞船理论”,认为我们生存的环境是一个封闭系统,资源有限、环境污染承受能力弱,因此应当尽量少消耗资源、尽量少排放废物,同时要把资源尽量充分地循环利用。这就是著名的“3R”原则,即减量(Reduce)、再用(Reuse) 、循环(Recycle)。循环经济是一种新型的、先进的经济形态,具有低消耗、低污染、高利用率和高循环率(所谓“两低两高”)特征,是集约型、可持续的发展模式。循环经济在西方国家得到了很好的实践,我国从2004年开始推行相关政策理论,也在很多省市地区开放试点。可以说,循环经济是我国推进绿色发展、节约型发展的一个很重要的经济策略。

  4.促进创新发展战略。目前国家大力推行此项战略,这是提高国家综合竞争力的根本措施,主要涉及工业创新问题。建设创新型国家,重点是要提高工业经济竞争力。加快工业结构调整,发挥产业聚集效应,形成若干各具特色的制造业集中地。培育一批具有国际竞争力的大企业,发展壮大中小企业。加强技术创新,实现技术跨越,促进产业升级,通过市场竞争培育中国品牌。

  5.促进共享发展战略。国家建立了居民最低生活保障制度和基本医疗保障制度,实施城市下岗职工再就业优惠政策,实施低收入居民廉租房政策等,缓解了社会矛盾。政府较以往更加注重安全发展,制定了安全生产规划,建立了责任制和问责制。

  6.促进开放发展战略。国家首先要大力推行沿海开放战略,与世界各国形成互联互通关系,并且借助此平台带动我国经济快速持续发展。另外,“一带一路”战略是对我国开放格局的进一步拓展,由之前的以沿海开放为主,转向沿边沿海共同开放。这也是战略上的一次大突破。

  7.反周期的宏观调控战略。国家希望通过宏观调控,力争保持经济增长速度在合理的区间之内。如果经济增长速度降幅过多,社会矛盾将会更加尖锐,发展环境也会遭到破坏,因此,保持经济增长速度在合理的区间之内是一项很有价值而且技术含量很高的工作。比如2008年金融危机波及全球,在当年9月份之前,我国一直实行紧缩的财政和金融政策。当时金融危机影响了我国的用电量、货物周转量、商品进出口量等,中央紧急采取反周期策略,变“双紧”为“双松”,有效拉动了我国内需,遏止了经济的持续下滑。客观地讲,正是由于我国及时采取了相关措施,扭转了经济危机的蔓延势头,为世界经济复苏创造了条件。 2

  关于进一步加快绿色、共享发展的分析和建议 

  在这里,我想重点针对绿色发展、共享发展两大理念提几点建议。绿色发展不仅是我国应对自身资源短缺、环境恶化的有效措施,也会对全球的气候变化问题起到积极的作用。另外,中国走绿色、共享发展道路,也方便与国际经济接轨。

  (一)进一步加快绿色发展的几点建议 

  走绿色发展道路,就是走资源节约型、环境友好型发展道路,这是我国应对全球气候变化、缓解国内经济发展与环境资源约束矛盾的战略选择,是我国未来发展的一条主线。走绿色发展道路,关键是要狠抓工作落实。对此,我提出以下建议:

  一是进一步加快循环经济发展。其一是切实用循环经济理念指导经济社会发展。中央和地方制定宏观规划、产业规划和区域规划时都要体现循环经济发展理念,合理布局和优化产业结构,使经济结构向节约型发展,提高资源配置效率和利用水平。各行各业的设计单位,要根据“循环经济”的指导思想设计本行业产品可持续利用的生产工艺及其组装模式。其二是在全国大力推广循环经济试点。我国循环经济发展已到了在全国推广应用阶段,建议按照“以点带面”思路,认真总结区域、行业、企业循环经济试点经验并尽快在全国推广。

  二是鼓励企业走绿色发展道路。绿色发展,不仅是政府的事,更是广大企业的必然选择。让广大企业尽快走上绿色发展道路,是当前的一项十分紧迫的战略任务。企业走绿色发展道路,包含两个方面的含义:其一是企业在生产过程中要做到节能节材和环境友好,其二是企业生产出节能环保型的产品。这不仅是企业应尽的社会责任,更是企业增强软实力、提升竞争力、争取竞争新优势的必然选择。建议重点抓好以下工作:(1)国家要制定和实施绿色产业发展战略。注重培育和扶植行业绿色龙头企业,以产业集群思路打造绿色产业基地,形成以绿色龙头企业为依托,以国际化市场体系、专业化设计公司、技术专精企业为基础的绿色产业发展格局。(2)广大企业要制定和实施绿色发展战略。要鼓励企业制定绿色发展规划和实施方案,把循环经济理念落实到每个企业、每个产品、每项生产工序上,按照循环经济理念设计企业发展战略、生产流程、营销模式和企业文化,做到废物资源化利用和零污染排放,生产能效高和环境友好型的绿色产品,努力打造绿色品牌。

  三是加快环保监管体制改革。理顺目前不合理的环保监管体制,是解决当前环保问题的关键。环境污染问题必须统一治理,像大气污染和水污染是没有严格的地区界限的,必须建立相关机制,统筹规划。党的十八届五中全会提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”,这是理顺环保监管体制的重大举措。但是考虑到环保监管的艰巨性、复杂性以及区域之间的不平衡性,建议在实行省以下垂直管理的基础上,进一步研究探讨中央到省垂直管理的必要性和可行性,适时建立全国性的环保监管垂直管理体制,逐步建设统一高效的环保监管执法队伍。建立环境监督、执行、后督察三位一体的环保监管执法体系,建立科学高效的全国污染监测、预警、预报信息系统,实行政府监督、企业自律、公众参与的环保监督机制。

  四是建立绿色发展奖惩机制。(1)建立激励绿色发展的政策体系。制定财政、税收、金融、投资、价格等优惠政策,鼓励企业发展循环经济和生产绿色产品。(2)实施绿色消费战略。建立绿色产品认证制度,制定鼓励绿色消费的经济政策,鼓励居民优先购买经过环保标志认证的产品,以及经过清洁生产审计或通过环境管理体系认证企业的产品,积极引导绿色消费。(3)加快建立绿色国民经济核算体系。把环境污染和生态损失及环境保护纳入统计范围,并定期公布结果。(4)建立绿色品牌评估、优选和宣传机制。定期评选全国不同行业、不同地区先进的绿色品牌产品和生产企业,鼓励各种传播媒体大力宣传绿色品牌和生产企业。

  (二)加快共享发展的几点建议 

  虽然我国的GDP总量位居世界第二,人均GDP超过8000美元,但是我国经济社会发展过程中最为突出的问题是没有实现共享发展,经济发展成果没有惠及广大人民群众。收入分配不公,经济泡沫化严重,城市农民工、农村留守儿童和空巢老人带来的社会问题突出,基尼系数处于接近0.5的危险状态。这不仅严重制约经济发展的后劲,也影响到社会稳定。党的十八届五中全会将共享发展列为国家未来五大发展理念之一,是非常正确而重大的战略决策。对此,我提出以下建议:

  1.转变发展理念,将共享发展指标纳入政绩考核内容,切实强化各级各部门推进共享发展的工作力度。建议改变过去唯GDP的政绩观,研究制定共享发展指标体系,将基尼系数、地区相对差距、城乡收入差距、留守儿童数量、职工最低工资水平等共享发展相关指标纳入政绩评价体系,作为考核各级各部门政绩的重要内容,形成有利于共享发展的考核机制和用人机制,促进各级各部门加快建立和完善有利于共享发展的政策体系。凡是不利于共享发展的政策就不能出台,真正促进经济社会发展尽快步入共享发展轨道。

  2.完善财税政策,对财产性收益实行累进制征税,加大税收对贫富差别的调控力度。累进制征税制度有利于推进要素市场健康有效发展,为实体经济和虚拟经济和谐共生发展创造条件。我国在实体经济方面征税机制完备,但是虚拟市场的征税体制有待完善。导致我国贫富差别拉大的原因,既有收入分配政策的影响,也有工资收入差距较大的问题,更有财产性收入差别过大的问题。改革开放以来,为了激发市场活力,按照效率优先、兼顾公平的原则,实行鼓励投资和资本要素投入的优惠政策,这在我国经济发展起步阶段具有一定的合理性,但也带来了国民经济收入分配严重不合理的问题。这突出表现在矿权、股票、土地、房地产等要素交易市场形成了暴利机制。社会上靠诚实劳动、靠创新创业挣钱难,靠投机炒房子、炒土地、炒股票、炒矿权赚钱容易。这不仅拉大了贫富差别,导致经济泡抹化和产业空心化,更为严重的是纵容了投机行为,毒化了社会风气,对我国长期可持续发展极为不利,应当尽快扭转。我建议:一是调整收入分配政策,将“效率优先、兼顾公平”调整为“公平与效率并重、公平为先”的政策思路。在具体政策上,实行鼓励诚实劳动和创新创业的政策,建立劳动者工资年度增长调节机制,建立企业职工最低工资年度增长机制,建立健全鼓励创新创业的政策支持体系等。二是对财产性收益按累进制征收利得税。发挥税收在资本、房产、矿产、土地等要素交易收益分配中的调节作用,建议开征利得税,即对股票交易、房产交易、矿权交易、土地交易等要素交易的收益实行累进制征税,遏制矿权、股票、土地、房地产等领域严重暴利行为,形成有利于要素市场健康发展的机制,为实体经济与虚拟经济和谐共生发展创造条件。

  3.加快土地制度改革,让农民离土也离乡,为解决“三农”问题创造体制条件。城乡发展失衡、发展差距过大是我国发展不和谐的一大特征,导致“三农”问题非常突出,成为我国共享发展的一大障碍。农业的问题是发展水平低下。与美国相比,美国农业从业人员为720万人,只占总人口的2.4%,人均耕地439亩,生产的农产品不仅养活了美国,还大量出口。我国乡村人口有6.29亿人,占全国总人口的46%,人均耕地2.9亩,农业生产方式落后,集约化规模化程度不高,国际竞争力不强,大豆等农产品大量依靠进口。农民的问题是靠农业难以维生,形成劳动力进城务工大潮,带来城市农民工、农村留守儿童和空巢老人等一系列问题。这不仅严重影响我国非农产业就业大军的素质,也成为我国当前最大的社会问题之一。3亿农民工处于飘泊状态,这与政府提倡的“工匠精神”大相径庭,工作岗位员工流动性大,很难将现有工作做精,直接影响到我国产业的国际竞争力。农村城镇化进程缓慢,人口过度向特大城市集聚,出现了许多大城市病,而广大农村地区则呈现衰败景象。“三农”问题已经影响到我国经济发展全局和社会稳定,到了非解决不可的时候了。“三农”问题的核心是土地制度问题,加快土地制度改革是破解“三农”问题的突破口,也是解决城乡发展失衡、缩小城乡发展差距的关键。

  土地问题的本质是农村农地、林地属于集体所有,农民只有承包经营权,没有所有权,不能自由处置,导致农民离土不能离乡,资本等生产要素难以大规模进入农业生产和城镇化开发领域。建议按照十八届五中全会精神,立足改革创新,立足保护农民利益,立足解放农村生产力,切实加快农村土地制度改革,积极探索新型土地所有制度,加快土地上市流转,允许农民享有土地“财产权”收益,让农民离土也离乡,鼓励金融机构、大公司大集团进入农业现代化、农村城镇化开发领域,促进农业大规模集约化经营,提高农业发展水平和生产效率,保障粮食安全,加快农业现代化和城镇化进程,尽快破解制约我国和谐发展、共享发展的重大瓶颈,增强我国经济可持续发展能力。

  4.将农村住房纳入商品房管理。中央经济工作会议提出,鼓励农民工在城市购房。但农民工是打工族,财产十分有限,唯一有较大价值的是闲置在农村的住房,允许农民在农村的房产进入流通领域,不仅可以迅速增加农民收入,让农民在城市买得起房,也可为城市居民开辟一条新的购房渠道,可谓一举多得。为此,建议研究实施农民宅基地上市流通政策,将农民住宅纳入商品房范畴,允许自由买卖。

  (作者系国务院研究室司长

(责任编辑:马常艳)