大公国际：2021年城投政策收紧已明朗 防范化解隐性债务风险仍是主基调

　　城投公司作为逆经济周期调节的抓手，其所面临的监管政策与宏观经济形势息息相关，通常情况下宏观经济越不稳定，城投政策相应越宽松，而当确定经济企稳之后，城投政策通常会由宽松转入收紧状态。回溯历史，城投公司的相关监管政策在“宽松-收紧”的周期中不断更迭。2020年以来，受新冠疫情影响，我国经济承压，各部委出台了多项政策支持城投公司发展，城投公司所面临的融资环境相对宽松。2021年随着疫情得到有效控制以及经济的逐步修复，叠加近期各部委出台的有关政策文件，城投公司所面临的融资环境已逐步收紧。

　　隐性债务问题亟需解决，防范化解隐性债务风险仍是主基调；重提城投公司破产引导市场预期，城投政策环境收紧，但目前整体风险可控。

　　2021年4月13日国务院下发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》国发（2021）5号文（以下简称《意见》）。《意见》明确了六个方面的改革措施：一是加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力。二是规范预算支出管理，推进财政支出标准化。三是严格预算编制管理，增强财政预算完整性。四是强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力。五是加强风险防控，增强财政可持续性。六是增强财政透明度，提高预算管理信息化水平。

　　针对政府隐性债务风险，《意见》指出，“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。完善常态化监控机制，进一步加强日常监督管理，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务，严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。”地方政府隐性债务问题由来已久，2017年以来地方政府的隐性债务问题逐渐引起中央层面的高度重视，中央出台多项政策文件摸底排查隐性债务规模、规范城投平台融资以及进行隐性债务化解，但隐性债务问题仍然没有得到有效解决。此次《意见》延续了“坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”的总基调，并将防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，反映出政府遏制隐性债务增量的态度非常明确，同时也反映出当前隐性债务风险已经不容忽视。

　　城投公司作为地方政府隐性债务的最主要来源，规范其经营及融资行为是遏制隐性债务增长的重要方式，也是中央化解隐性债务的一贯思路。《意见》指出，“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算，坚决防止风险累积形成系统性风险。”其中“对失去清偿能力的城投公司破产重组或清算”引发市场的关注，这一提法在《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（2018年27号）中就有相关表述，是化解隐性债务的六大途径之一；在2018年9月，国务院办公厅发布的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》中也曾出现过：“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止‘大而不能倒’”。城投债的信用风险正在发生变化，《意见》重提允许城投公司破产，是为引导市场更多的关注城投公司自身的经营状况和财务状况，弱化地方政府背书，淡化城投的“信仰”光环，意对城投公司进行清理和整顿。但是，从目前来看，若允许失去清偿能力的城投公司进行破产清算，将对市场产生较大的冲击，对区域内的信用环境影响较大。在防范化解地方政府隐性债务风险、坚决不发生系统性风险的大背景下，破产清算并不是城投公司化解债务的首选。从长期来看，城投分化是必然趋势，需关注财政实力弱、债务风险高的区域以及资本实力弱、债务负担重、对非标融资依赖度高的弱资质城投。

　　公司债发行指引发布，弱资质城投公司发债受限。

　　2021年4月22日，沪深交易所分别发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项》、《深圳证券交易所公司债券发行上市审核业务指引第1号——公司债券审核重点关注事项》，对公司债券审核中的重点关注事项及信息披露要求作了具体规定。两份《指引》内容相近，以防范信用风险为重点，通过限制发行规模与募集资金用途，进一步收紧对公司债发行要求。

　　两份《指引》专门对城投公司发行公司债提出了要求：“主要从事城市建设的地方国有企业（以下简称城市建设企业）申报发行公司债券，应符合地方政府性债务管理的相关规定，不得新增地方政府债务。募集资金用于偿还公司债券以外存量债务的，发行人应披露拟偿还的存量债务明细，并承诺所偿还的存量债务不涉及地方政府隐性债务。城市建设企业总资产规模小于100亿元或主体信用评级低于AA（含）的，应结合自身所属层级、业务规模、盈利情况、资产负债结构、现金流量情况等评估自身经营和偿债能力，审慎确定公司债券申报方案，并采取调整本次公司债券申报规模、调整募集资金用途用于偿还存量公司债券等措施强化发行人偿债保障能力。”

　　《指引》一方面再次明确了城投公司发行公司债应符合地方政府性债务管理的相关规定，不得新增地方政府债务，将城投公司信用与政府信用相隔离；另一方面，通过限制弱资质城投公司的发债规模和发债用途，来控制其债务规模，限制债务扩张。《指引》中提到的“总资产规模小于100亿元或主体信用评级低于AA（含）的城投公司”所涉及的范围较广，但是并不能搞一刀切，要重点关注行政层级低、造血能力差、职能定位弱、债务压力大的弱资质城投公司。纵观《指引》全文，部分条款虽然没有明确指出针对城投，但所涉及的如非经营性占款、银行借款余额占比、债务规模等对弱资质的城投公司发行公司债均有一定的约束作用。《指引》的发布意味着，对于没有发行过公司债的弱资质城投公司来说，未来一段时间内基本上无新发公司债的可能；而对于已经发行过公司债的弱资质城投公司来说，募集资金用途原则上要用于偿还存量的公司债，不能用于偿还银行借款等用途，城投公司融资渠道受限，未来的再融资压力加大。此次《指引》的发布，反映出对城投公司和城投债的趋严的监管思路，城投公司为了满足监管要求，亦或会加速整合重组的进程。

　　随着国发5号文及公司债发行指引的出台，城投债发行量大幅下降，Wind显示，5月1日至30日城投债共发行121只、917.10亿元，而同年4月城投债共发行433只、3,292.59亿元，同比大幅下降。

　　2021年上半年除文中提到的国发5号文及公司债发行指引外，关于城投公司及政府隐性债务管理的重要意见和精神还包括:1月20日，财政部部长刘昆在全国财政工作会议上的讲话提出“加强地方政府债务管理，抓实化解地方政府隐性债务风险工作”；4月9日，在贯彻落实“十四五”规划纲要加快建立现代财税体制新闻发布会上指出“硬化预算约束，严禁以企业债务形式增加隐性债务；金融机构必须审慎合规经营，严禁向地方政府违规提供融资；清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能。”；4月30日，中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作，会议提出“建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制”。

　　随着我国经济的持续复苏，监管政策密集出台，城投公司融资受限，这进一步加大了城投公司的流动性风险及债务偿付压力。短期来看，在防风险的大背景下，地方政府对城投公司的债务仍有较强的支持意愿，但从长期来看，由于地方政府经济财政和债务水平的差异，支持能力存在分化，同时由于城投公司自身信用资质的差异，城投信仰可能会被逐步打破。

　　（大公国际资信评估有限公司 王燕）