再论我国农地征收的合理补偿_宏观经济

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再论我国农地征收的合理补偿

2005年10月17日 14:31

周诚

    前不久，《中华人民共和国物权法(草案)》公布，其中指出：国家征收土地，“应当给予合理补偿”；“征收承包期内的土地的，应当对土地承包经营权人给予合理补偿。”这促使我在过去研究的基础上对于这一问题再加探索。

    第一，对于“涨价归农”可能产生的效果的认识

    最初，我国农地征收的合理补偿问题，是从考察农民收入问题的视角提出的。当人们发现农民收入低、提高慢时，一些人士认定其基本原因之一是征地补偿标准太低，甚至是对于农民进行了剥削。有人估算，“通过工农业产品剪刀差，(国家)从农民那里拿走6000到8000亿元，而改革后20多年中，通过农地征用从农民那里集中的资金超过2万亿元。”另有人估算，“25年的工业化城市化，国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产。”这些数字意味着，国家征地价格不当对于农民所造成的损害，大大高于工农产品剪刀差。

    于是，一些人士认为，农地转为非农建设用地之后而实现的土地自然增值部分，应当完全归农民所有。这就是笔者所概括的“涨价归农”的观点。那么，实行“涨价归农”究竟是否会使全国农民的收入普遍提高呢，究竟是否会普遍提高农业生产力呢？笼统地、平均地估算，如果把9万亿元平均分配给9亿农民，那么在25年中每人总共可得1万元，平均每年400元，这一数字的确很可观。然而，实际的情况如何呢？众所周知，征地主要是用于扩大城市、兴建和扩大开发区、开辟交通干线以及增扩建机场、码头等等，而被征地的农民也主要是分布在大中城市、各种开发区附近，以及交通线通过的地区等，而且仅仅占全体农民的一小部分(有人估算，大约占全体农民的三十分之一)。那么，无论是按照什么标准、什么办法对失地农民进行补偿，都与全国绝大多数农民群众的收入、生产、生活，并不发生任何关系。尤其是，它极少涉及到“老、少、边、穷”地区的贫苦农民。而且，这部分农民既然已经失地、离农，又怎么会影响农业生产力呢？至于工农产品剪刀差，却是同每一个农民都发生关系的。这样看来，一些人士所认定的征地价格低，影响到中国农业生产力和农民生活提高的提法，完全是是以偏概全的，是无法说服人的。

    第二，关于“土地开发权补偿”论的本质

    “涨价归农”的基本理论观点，是“土地非农开发权补偿”论。“涨价归农”论的持有者，从“产权”的角度进行论述，主张农民应当拥有完整的的土地产权：除了一般地提到拥有农地的占有、使用、收益、处分等四项权利之外，还应当拥有“土地非农开发权”。这种提法意味着，农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应当获得“土地非农开发权价格”即“非农地价格”，只有这样才能够称得上“农民土地产权完整”。关于“涨价归农”的另一理论观点是“农地资源价值补偿”论。这种观点认为，农地具有直接使用价值(如种植作物、修路建房等)、间接使用价值(如保持水土、调节气候等)、选择价值(即未来使用价值)、存在价值(即特定的自然资源的保留价值)等，并且认为农地所有者应当获得反映土地“直接使用价值”和“选择价值”的地价。其中的“选择价值”的货币化就相当于“土地非农开发权价格”。

    实际上，关于土地“自然增值”归属问题的论争由来已久。主张农民拥有“土地非农开发权”“土地选择价值”等等，无非是认定农民拥有取得全部土地自然增值收益权的另一种表达方式，这并不涉及到问题的实质。问题的实质在于，考察土地自然增值的归属问题，是否应当与其产生的根源相联系。这是这一问题的关键所在。显然，我们应当追根朔源，正本清源。

    第三，农地转非中“涨价归公”论的实质

    笔者主张，在“农地转非”之后，对于失地农民和农村集体经济进行公平合理的补偿(其中包括获得部分“自然增值”)之后，实行“涨价归公”——将土地的自然增值的大部分收归国家所有，用于支援全国农村建设。

    众所周知，农地变为非农地，其价格立即成倍、成几倍甚至成十几倍地上涨。如果国家通过非农地市场按市价收购农地，或者完全按照非农地价格补偿农地所有者，便意味着“涨价归农”；如果国家仅按农地价格补偿失地农民，再加上安置性补偿费，仍然明显低于非农地市场价格，便意味着“涨价归公”(不过，“涨价归公”只是是一种笼统的、简化的提法，其实质是“涨价基本归公”)。或者，在城市土地市场中，农村集体经济、农民出卖农地，其价格随行就市，但是，国家依法征收土地增值税之类的税收，使得由农地转变为非农地时而出现的土地增值的大部分回归于社会，这也意味着“涨价归公”。

    这里说的“涨价归公”是借用孙中山先生的“平均地权”思想中的一个概念，即土地所有者报价之后地价上涨时，国家通过土地增值税将上涨部分收归国有。孙中山指出：“土地价值之增加，咸受社会进步之影响……应归社会公有，庶合于社会经济之真理。”“地价高涨，是由于社会改良和工商业进步……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的，所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”这种“涨价归公”的思想，当然也适用于土地征收。孙中山的“涨价归公”思想渊源，最早可追溯到英国经济学家约·斯·穆勒(1806—1873)，他早就主张把土地自然增长的价值收归公有，即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。美国经济学家亨利·乔治(1837—1897)对此有进一步的阐述。他指出：“土地价值不表示生产的报酬……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来。”

    下面，在上述论述的基础上，笔者对于土地增值及其公平合理分配问题作进一步的阐述。

    土地增值即土地涨价，可区分为自力增值和外力增值。其中，自力增值是指，土地所有者或使用者自行对土地进行投资、投劳，改善土地的物理、化学、生物、地质性状，改善或增加土地附属物，从而使土地增值，其成果由土地所有者、使用者自享，这是毫无疑义的。

    土地的外力增值即土地的自然增值是指，土地所有者、使用者以外的社会性投资对于该地产生的辐射作用而发生的土地增值。这种社会性投资主要形成基础设施性的建设，如干线交通设施(如铁路、公路、水运、航空等)、能源设施(如火力、水力、原子能电站等)、通讯设施、环保设施等等，以及大中小城市的综合性建设项目等。凡此种种都是国家、地方各级政府、公私单位长期投资积累的成果。它们对于农业生产的作用，通常是极其微弱的。然而，它们对于非农业部门，尤其是对于大中小城市中的各行各业以及其职工、居民等，却是作用巨大的。从而，土地一旦由农转非之后，地上的工、商、交、文、教等等行业的生产、经营、生活等等活动，便会接受非农性基础设施的辐射作用，从而使其对于地价的作用突出地显示出来，即土地农转非之后的巨大自然增值——辐射性增值。

    简略而言，农地转非之后的土地自然增值，完全来源于整个社会的经济发展。那么，体现这种增值的地价增长，从原则上来说便应当归社会所有而不应当归原农地所有者所有，也不应当归农转非之后的土地使用者所有，否则皆有悖于社会公平。台湾经济学家林英彦指出：“站在人民的立场来说，土地被征收，当然是补偿越多越受欢迎”，但是“目前之土地市价，除了土地所有人申报而应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予补偿，其不合理之情形至为明显。”

    如果从产权的角度进行考察，那么，凡是来源于整个社会经济发展的土地自然增值，其产权也自然而然地应当归属于全社会。而且，来源于社会的土地增值回归于社会，是理所当然的，根本谈不上对于农民的“剥削”。如果在对于农民进行补偿时，由于标准未掌握好致使失地农民获益过低，那么，一经发现便适时进行调整就是了。

    第四，“涨价归公”与“地价成本决定论”

    在主张“涨价归农”论的人士中，有人从另外一个角度对于“涨价归公”进行严厉指责：“不论‘地价增值归公’多么振振有辞，其背后的经济学却是错误的。这种经济学认为，世间各种资源的市价是由其成本决定的。”这是试图从经济学的基础性理论上来彻底否定“涨价归公”论。有人说得更加尖锐：“涨价归公”论是“闭门造车”，“对于经济学一窍不通”。

    提出和附和否定“涨价归公”的这些论点，其实是由于对土地辐射性增值这一提法的误读而产生的。实际上，新增非农建设用地“辐射性增值”的实质，并非是这些用地以外的各项建设成果如交通、工业、商业、文教、住宅等等的价值直接转移到该地上面来，使其获得增值，否则，岂非意味着上述各项建设成果的减值，或者是对其价值的重复计算？这些当然都是不可思议的。其实，这种“辐射”的实质是各种非农建设项目的功能，直接改善了新增非农建设用地的“使用价值”，即交通、供电、货源、客源等等方面的改善，使得用地户获得种种便利，从而对这些土地的需求量增加，而土地的固定性则决定了位置优良的土地的有限性并造成其价格明显上扬。

    从而，所谓“土地辐射性增值”，归根到底并非价值量直接转移性增值，而是由靠近已有各项建设成果的位置所决定的土地稀缺性增值。所有这些，都属于级差地租与级差地价理论的范畴。反对者把地价的这种形成机制误读或歪曲为“成本决定”，显然是不符合地租与地价基本原理的；而且在实质上将其提升为“资源市价成本决定”论，用以根本否定辐射性级差地价，这显然是不合乎经济学逻辑的。

    不过，出现这种情况也并不奇怪。这是由于，在经济学领域中，对于级差地租的“变种”——“辐射性级差地租”的理论性研究，还是不够深入的；而且已经取得的研究成果的传播，也是远远不够的。

    第五，在“涨价归公”前提下对失地者的公平合理补偿

    国家征收农地时，显然应当对于失地农民和农村集体经济组织分别予以公平合理补偿，而且要做到项目合理、标准合理。那么，在坚持“涨价归公”理论的大前提下，如何对于失地农民进行公平合理补偿呢？这种补偿可划分为土地本身补偿和安置性补偿两大项。

    首先就土地本身补偿而言。为了进行土地补偿，第一步要明确农民与农村集体经济分别拥有的产权份额。众所周知，现阶段我国农村的土地集体所有制，本质上是按份共有制，而且具体体现为现有农村人口对于集体土地的“等额享有”制。那么，我们可以认为，农地产权首先便属于作为农村集体经济的主人的全体成员，而失地者所拥有的土地产权，就是其应摊得的那一份。与此同时，作为土地共有制日常代表的农村集体经济组织，因行使受托管理权而相应地拥有一定比例的土地所有权。不过，前者是基本的而后者则是从属的。从而，当农民的承包地被国家征收时，国家所付出的土地本身的补偿，便体现为按照农民所拥有的那份承包地的价格所进行的一次性补偿，而农村集体经济组织从失地农民所获得的土地补偿金中，分得相当于农民每年应交的土地承包费的资本化的部分，也是顺理成章的。

    那么，如何确定对土地本身的补偿价格标准才算是公平合理的呢？在不存在农地市场、缺乏农地市价的情况下，计算土地补偿价格最为简便而准确的办法，莫过于纯收入资本化法。其具体办法是：从土地被征用前3年平均每亩年产值中减去生产费用求得每亩年纯收入，然后除以普通存款利率，其得数即为被征用土地的影子价格。被征用土地的农户，如果将这笔价款存入银行，则每年所得到的利息便与每亩年纯收入相等。当然，也可将土地影子价格折合为若干年的亩产值，但是，事先规定补偿额相当于年产值的固定倍数，却是难以切合实际从而是有失公平合理的；按照未来工程造价法测算农地补偿价格，至少是文不对题的。

    其次就失地农民的安置性补偿而言。为什么会出现安置性补偿这一项目呢？回答是，仅仅按照农地影子价格而对失地农民就土地本身进行补偿，必然不足以持久地保障失地农民的生产、生活，从而必须以此种社会性的安置性补偿为补充。由土地本身补偿与安置性补偿相加而形成的总补偿费，至少应当满足这样几个项目的要求：安家费(指原住宅被迫搬迁时)、转业费(指被迫脱离农业另谋出路时所需要的培训费、新项目生产资料购置费等等)、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等等。简言之，总补偿费应当能够使失地农民在生产、生活、教育等方面，不仅保持原来的水平，而且更加有保障。只有做到这一点，才能够称得上是真正公平合理的。他们因国家征地而失去了衣食之源、生存之本，对国家做出了直接的重要贡献，国家理应使他们获得充分的补偿，在生产、生活上获得基本保障而无后顾之忧。这属于公平理论中的“奉献与回报对等”原理。

    此种安置性补偿费用的来源，如果从理论上来分析，便属于农地转非之后的土地自然增值的扣除。其量的界限，应当以“保障失地农民无后顾之忧”为准。

    如何对于失地的农村集体经济组织进行补偿？这应区分两种不同情况：一是对于发包给农民进行承包经营的土地所进行的补偿，即每年应收土地承包费损失的补偿额，已如前所述，不再重复；二是对于集体经济组织直接经营的少量土地(如机动地等)所进行的补偿，这包括土地本身价值的补偿和恢复生产的补偿。对土地本身价值的补偿已如前述，但不能忽略的是农村集体经济组织全体成员的“等额享有”权；对恢复生产的补偿如何确定才算是合理的呢？从土地被征收到恢复原收入规模的生产的期间所发生的一切费用，都应当包括在内。主要项目包括：因土地被征收而停产所造成的损失；将荒地培为熟地的耗费；变换新生产项目而新增的初始投资；等等。凡此种种，都需要经过权威性的评估机构予以科学评定。总之，对于失地的农村集体经济单位而言，是否保障其每年获得相当于过去的纯收入额，是衡量补偿是否合理的基本标准。

    当然，无论是对于农民，还是对于农村集体经济，在测算农地纯收入时，应当剔除工农产品“剪刀差”以及不合理的税费负担的负面影响；充分考虑到农地的旅游等方面的价值；等等，以便使农地价格真正到位。

    第六，落实“涨价归公”论时应采取的政策原则

    写到此，需要回头来审视将“涨价归公”的理论加以落实时所遵循的政策性原则。“涨价归公”这一基本理论性提法，只是对于土地自然增值归属的原则性的粗略概括。至于农地“自然增值”分配的基本政策原则应当概括为“合理补偿，剩余归公，支援全国”，这不仅更为确切，而且也能够在实际工作中予以具体落实。其中，“合理补偿”即对于农民和农村集体经济的合理补偿。具体而言，对于全部失地的农民，应当按农地价格补偿其承包地的价值，并发放安置补偿费及采取配套举措，以便确保其在生产、生活上无任何后顾之忧；对于部分失地者，相应酌减，但也应确保其无任何后顾之忧。对集体经济土地所有权的最低补偿，应当保障其今后每年所获得的按失地面积计算的纯收入不低于过去的平均水平。概括而言，对于农民与农村集体经济的补偿应当做到：“农民无后顾之忧，集体纯收入不减”。“剩余归公”是指将土地自然增值减去安置补助费的开支之后的剩余部分，收归国有。具体地说，应当将其缴入国库，作为中央政府的财政收入而不是地方政府的财政收入(地方政府若支付了土地开发成本，则予以返还是不言而喻的)，以便有效地遏止地方政府追求“以地生财”，造成诸多不良后果。“支援全国”是指这一增值额缴入国库之后，应设立专项基金，专门用于全国农村建设，从而使各个方面都更易于接受。

    据福建省有关人员估算，目前该省出让土地平均每亩收入约20万元，“征地成本”平均每亩约10万元。它直观地表明，每亩的土地自然增值大约为10万元。为了要做到“农民无后顾之忧，集体纯收入不减”，就要从这10万元中抽出一定金额作为安置补助费，如果假定为4万元，则最后应当“归公”的为剩余的6万元。

    第七、实行“合理补偿，剩余归公，支援全国”的政策原则所具有的合理性

    以“涨价归公”基本理论为指导，按照“合理补偿，剩余归公，支援全国”的政策原则处理土地“农转非”中的分配问题，从下列几个方面来看具有合理性：第一，“合理补偿”是有理有据的，只要充分讲清道理，便会为广大农民群众所理解和接受；第二，“剩余归公”可充分体现社会主义分配制度的公平合理性，并非“劫富济贫”；第三、可使被征地的农民和单位的收入与附近以及其他地区依然从事农业生产的农民和单位的收入，不致相差悬殊，以避免种种新的矛盾和不良影响；第四，“剩余归公”的部分由中央政府掌握，可有效地避免地方政府追求“以地生财”而弊端丛生，从而有利于土地资源的持续、合理利用；第五，将“剩余归公”的资金用于支援全国农村建设，体现了“取之于农，用之于农”的精神，可有效地、切实地促进全国农民的共同富裕。(作者为中国人民大学农业经济系教授)

来源：中国经济时报

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