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政府预算、核算及决算管理的脱节与整合

2006年05月23日 09:43

黎光地

    事实上，正是因为我国财政管理体系中各种脱节的现象与问题，直接导致对诸如“公款消费”等数据的巨大争议，也严重影响我国公共财政管理的绩效。因此，只有以“预算、核算、决算一体化管理”为导向推动各项财政管理改革，才能从根本上解决包括诸如“公款消费是9000亿还是1200亿”在内的财政资金信息真实、使用去向、绩效等问题，也才能真正建立透明化、科学化、民主化、集中化的公共财政管理体系。

   正在持续的公款消费数额之争

    今年3月，国家行政学院教授竹立家在《学习时报》上撰文指出：我国每年“公车消费”、“公款伙食费”和“干部出国费用”三项支出加起来总额达9000亿元之巨。这在社会各界引起强烈反响。随后，人民网于4月19日发布财政部预算司有关负责人对此的回应：“这个数据严重失实，三项支出总额总共加起来不过1200亿元”。从竹教授估计的9000亿到财政部提供的1200亿及公众对此的质疑与强烈反响，足以引起我们对政府财政管理及政务公开的反思：为什么公众如此不相信财政部的数字？为什么财政部也直言“实际生活中估计会略高于这个数字”？

    　事实上，仅就财政部提供数据的来源与分析过程来看，财政部负责人的回应是有其依据的。其依据主要源于各级政府历年的决算报告，尤其是《2004行政事业单位决算》有关科目数据等。但问题是，决算报告是否可信？

    政府财政与财务管理脱节

    公众强烈的质疑与反响充分反映了我国财政资金管理体制与制度的不足。

    众所周知，我国财政部门每年初都要颁布经人大批准的财政预算，次年6月前要公布上年的预算报告和决算报告。据此形成关于国家财政运行管理状况的核心报告。根据我国现行“一级政府、一级财政”的管理体制，无论是预算还是决算都由各级政府编制，逐级上报汇总，直至财政部形成全国财政报告。这个过程中，各级财政主管部门负责提出预、决算编制要求，制成相关报表，由各级政府行政及事业单位填报后，先汇总成为本级财政预、决算报告，然后层层上报汇总，形成总体报告。报告形成过程的全部业务流程与管理制度直接影响最终数据的权威性。就目前我国财政管理体制来看，至少存在以下几方面的问题。

    (一)预算编制与决算编制脱节

    尽管自2000年以来推行部门预算制度，但受多年沿袭形成的财政资金计划管理体制的影响，在一些行政事业单位看来，预算与决算编制主要是财政部门的工作，并不影响到本单位既得利益的减少和增加，无非是向财政部门填报几张报表而已。尤其是在预算与决算的对应关系上，存在着应付过关的思想，只要表面上能满足财政部门要求的简单对应关系即交差了事。在财政资金的全过程流转与运作过程中，预算与决算是存在必然的对应关系的，决算是对预算执行结果的反映，但是，目前决算编制与预算编制及管理的衔接仍然存在技术与管理两方面严重脱节的情况，这就直接导致无法通过决算与预算的严格对应来保证数据的严谨和准确。

    (二)预算执行与决算脱节

    长期以来，我国财政主管部门以“定期划拨”(至行政事业单位)的形式管理财政资金，行政事业单位负责具体使用和核算。但是，现行管理体制下，财政部门与预算单位之间的财政交易信息不对称，即财政部门只知道拨出去多少钱，其预算会计系统记录的是“划拨”的信息，只按“支出功能”科目反映粗线条资金去向，而无法掌握财政资金最终的具体用途(包括前述所谓“公款消费”)，实际上也很难监控到具体的资金使用。预算单位从财政部门得到经费后，有的单位也不再关心或坚持“专款专用”等管理要求，核算上虽然按“经济用途”进行了核算，但我国现行预算会计制度与管理体系并没有基于完整的“支出周期”(即从拨款→承诺→核实→付款)这一核心概念构造，财政部门无法从预算会计和报告系统中及时获得完整的支出周期各阶段信息。以上述预算授权(拨款)信息为例，“立法机关授权的支出是多少”这类重要的“预算授权”信息，发达国家的通行做法是需要在预算会计系统中加以记录的，而我国现行预算会计制度记录各个预算科目的实际发生数，并不记录拨款的预算数。同样的原因，现行预算会计并不对“承诺”、“核实”阶段的信息进行记录。以上制度性缺陷，形成了预算执行与决算的脱节，决算数据的准确性也因此打了折扣。

来源：中国经济时报