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近些年，随着中国经济的持续快速增长和融入全球化的步伐加快，国内各地区之间为争取自身有利的发展条件和优势地位，提升本地区的经济水平，在要素资源、产业项目、产品贸易、政策环境、区域形象等诸多领域，不断展开直接或间接、或明或暗的角逐、争夺或竞赛。分析目前区域竞争的趋势特点并给予理性的评价，探讨如何构建符合科学发展观要求的新型区域竞争模式，对于中国经济保持健康协调发展，具有十分重要的现实性和紧迫性。
一．目前中国区域竞争的基本态势与特点
１． 区域竞争目标以外资等稀缺要素为主，并开始向间接领域拓展
改革开放特别是上个世纪８０年代实行财政“分灶吃饭”和“拨改贷”以后，除了（跨地区）重大基础设施建设项目由国家投资以外，中国各地区经济发展所需建设资金已不再来自中央财政预算，而主要是银行贷款、发行股票和各种债券、以及企业自身积累，由于这些渠道的融资门槛高且受额度等种种限制，往往难以满足地区发展的需要，这样，地区发展自然把注意力更多地瞄准外商直接投资（ＦＤＩ）。
中国的外商投资主要集中在沿海地区，由于接近出海口的区位优势和相对良好的基础设施条件，争夺外资一直成为沿海各地区竞争的首位目标。珠三角地区长期是中国吸引外资最多的地区，广东省每年都有百余亿美元外资落户。但近些年长三角经济圈加大开放和引资力度，外资数量快速攀升，２００３年江苏省实际利用外资达到１０５．６亿美元，超过广东跃居全国第一位，其中苏州市实际利用外资达到６８．０５亿美元，居全国各城市之首（上海和北京市分别只有５４．６８亿和２１．９１亿美元）；２００４年江苏省实际到账注册外资达１２１亿美元，增长１４．５％。区域竞争的对象目标除了外资，还有高科技专业人才、跨国公司总部或研发中心（北京、上海都提出要成为跨国公司总部基地的目标）、以及紧缺的能源和矿产资源（如煤炭、油气、铁矿，还有争取电力、核能项目等）。
需要注意的是，区域竞争不仅仅是针对要素资源的直接争夺，不针对要素资源的间接竞争或竞赛也日趋活跃。间接竞争的领域主要包括：一是ＧＤＰ增长速度和总量竞争。近几年各省区统计的经济增长率大都超过全国公布的增长率，而各地市公布的增长率又高于所在省区的增长率。３１个省区公布的２００４年地区生产总值增长率均在两位数，而全国的增长率仅为９．５％，平均高出全国３．９个百分点。这显然有统计水分问题，但实际也反映出各地区攀比经济增长速度，实现赶超战略的竞争心态。二是产业升级竞争。相当多的地区都把微电子、生物医药、新材料等高新技术产业和汽车、装备制造业等重化工业，作为未来的产业发展定位，迄今全国已有汽车整车生产的省份超过２３个，“求高、求新、求大”成为地区产业竞争的重要标准。三是争建国际性城市和大都市圈（群、带）。据初步检索，目前至少有２０多个城市提出了建设国际性城市的构想，不仅包括像北京、上海、天津、哈尔滨、长春、沈阳、大连、广州、深圳、青岛、西安、南京、武汉、厦门等直辖市和副省级城市，还包括福州、长沙、温州、南宁、海口、苏州、三亚、丹东等不同等级和规模的城市。为了扩大城市规模及其吸纳要素资源的“极化效应”，不少地区纷纷打造以某一大城市为中心、与周边城镇紧密相连的 “Ｎ小时都市圈”战略（如半小时、一小时或两小时都市圈）。四是区域形象或区域品牌竞争。一些地区花很大精力和投入甚至不惜代价，开展形式多样、不断翻新的宣传造势活动，如，选形象大使、建标志性工程、请名人明星演出、办各种国际文化节等等。
２．区域竞争手段以土地和税收优惠为主，地方壁垒趋于隐性化
从竞争手段和工具看，中国目前的区域竞争一般包括鼓励类和限制类两个方面的措施。在鼓励类方面，主要是实施土地、税收、租金、水电等优惠政策，以争取外商及区外投资者进入，并采取“待遇留人、事业留人、感情留人”等措施，吸引并留住各类专业技术和管理人才。在限制类方面，则主要通过设置一定的技术标准或政策壁垒，限制外地产品、外协件、以及建筑、商贸等服务型企业的进入，以保护本地产品和服务市场（以往还有采取封关设卡限制紧俏物资和原材料流出，以及利用户籍和档案管理限制专业技术人才流出等做法）。
地方政府可利用的鼓励类政策工具，最主要的是给予投资商优惠的土地价格和减免地方税。近些年各地区在这方面的竞争越演越烈，一般沿海地区经过“七通一平”后的工业用地开发成本每亩地至少１５－２０万元，而地区之间竞相压价的结果是，每亩地价仅及开发成本的一半左右，在长三角地区有的地方甚至提出“零地价”，免收土地转让费。通过治理整顿，实行最严格的土地政策，这种局面已得到一定程度的遏制，一些土地供应紧缺的沿海地区开始意识到竞相压价导致土地粗放开发的恶果。但对于外资较少、土地相对充裕的中西部地区而言，土地供给优惠仍会是今后招商引资的一个不可或缺的工具。在税收政策上，区域之间主要是在地方企业所得税减免的时间长度上攀比，比如，一个地区实行“两免三减半”（企业获利前两年免征所得税，以后三年减按５０％征收），另一地区则实行“三免两减半”，甚至“五免”（即获利前５年免缴地方所得税）。还有的地区将企业增值税地方留成部分（中央７５％，地方２５％，在地方的２５％中，省市县再按不同比例分配）部分甚至全部返还企业（即先征后返）。对税收工具的运用，一方面仍存在地方越权减免等违规现象，同时很多地方也感到地方调控权太小且不断上收等问题。
区域竞争中采用的限制类手段五花八门，由于目前通常将这类行为归为地方保护，国家有关部门已出台了禁止地方保护的管制条例，但实际上目前设置地方壁垒仍不同程度存在。国际经济学界的计量检验结果表明，当前中国省际壁垒甚至要高于国际贸易壁垒。由国务院七部委联合组成的督查组发现，目前地区保护行为已经由过去禁止本地资源外流为主转变为限制外地产品进入当地市场为主。保护手段也更加隐秘，由过去直接下发“红头文件”转变为制定一些只有当地产品才具备的所谓技术、质量、环保或安全标准，达到限制外地产品的目的（如某些城市在出租车车型的选定上做出有利于使用本地产车的规定和标准）。保护范围也从过去的产品扩大到劳动力、资金等生产要素。比如有些地方政府利用对户籍、劳动力管理等措施限制外地及农村劳动力进入本地就业；有些地方政府则利用投资项目和国有资产管理的审批权力，干预企业重组和资本自由流动。另外，还有工程招投标中尽量划小标段，以增大外地建筑企业的成本，有利于本地建筑企业中标。
针对花样翻新的各种地方保护行为，近年来国家有关部门加强了监管和查处。２００４年６月，商务部、监察部、国务院法制办、财政部、交通部、税务总局、质检总局七部门联合下发了《关于清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》，要求各地对阻碍商品和要素自由流动、实行地区封锁的规定进行清理。同时，《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁规定》实施办法正在制定过程中；预计将出台的《反垄断法》中也将涉及禁止地区封锁的内容，包括建立商务主管部门等相关部门参加的多部门合作的查处地区封锁行为的协调处理机制。由此引出的问题是，地方政府特别是经济欠发达地区对本地弱势企业给予扶持，是否符合市场经济公平竞争的原则，如何正确认识地方保护行为并加以引导规范？
３． 区域竞争主体以地方政府组织为主，尚未真正向企业化运作转变
理论上讲，区域竞争不等同于辖区政府间竞争或地方政府竞争，而是包括地方政府、当地企业和居民在内的多元主体所构成的、体现区域整体利益的一种竞争。我们说一个地区竞争力强于另一地区，绝不仅仅是指当地有一个强有力的政府，当地企业的状况才是竞争力的关键；在改善地区投资环境中，提出“人人都是环境”，表明当地居民的行为和文明程度对地区竞争力也具有非常重要的影响。但是，由于地方政府在中国地区经济发展中实际上扮演者“推动者”的角色，因而自然也成为区域竞争中的一个重要主体或组织者。
目前中国区域竞争中最突出的招商引资，已成为各级地方政府工作的重中之重。许多省地市，每年要给各部门下达招商引资指标，层层分解到各区县、各委局、村镇和企业，甚至连民政、教育、卫生、工青妇等日常工作和招商引资根本不搭界的部门也不能例外。层层签订责任目标书，年底考核，并与工资奖金挂钩。哪一级政府、哪个单位没完成，就视为全年工作不合格。某地区在２００４年招商工作中提出探索运用新的招商引资方式，除了企业招商、代理招商、以商招商外，还要全民招商，即“充分调动全民引资的积极性，着力营造全社会招商引资浓厚氛围”；同时要求各乡镇街、区直各单位把招商引资作为加快发展的第一抓手、首要任务、中心工作，实行招商引资一把手负责制和一票否决制；各部门主要负责同志是招商引资第一责任人，要拿出５０％以上的时间和精力抓招商，确定一名副职专司招商，组建小分队常年招商；设立招商引资擂台榜，按月通报招商引资实绩，足额缴纳招商引资保证金；对完成和超额完成招商引资任务的单位和有功人员进行公开奖励或表彰。对完不成任务的单位主要负责人实行一年诫勉，移岗专抓招商，连续两年完不成任务，引咎辞职，有关责任人员给予经济和行政处罚。该地区的这些做法很有典型性和代表性。可以认为，目前中国区域竞争的核心是由各级地方政府组织的，主要围绕招商引资而展开的角逐和争夺；在招商引资实际成为地方政府压倒一切的任务下，作为政府提供公共品的基本职能不能不受到较大程度的削弱和忽视。
４． 区域竞争程度沿海地区高于中西部，“双头龙”现象引人注目
从竞争程度上看，沿海发达地区的竞争明显要比中西部地区和东北地区突出，而在沿海地区内部，长三角、珠三角地区的竞争要比环渤海地区更显著。这主要是因为经济越不发达的地区对国家投资的依赖性越强，而经济越发达的地区则对社会民间资本（包括外资）的依赖性越强。民间资本的流动性和逐利性使得它的区位选择相对灵活、理性，获取它的难度较高；同时沿海发达地区的投资环境不断治理改善日趋均质化，从而竞争压力也更大。
在中国的地区竞争中，有一种被称为“双头龙”的现象很值得关注。所谓“双头龙”现象是指在一个大的经济圈内有两个等级和规模相当的城市，他们为争取经济的中心地位或龙头地位而展开着或明或暗、互不相让的竞争。比较突出的如：京津冀经济圈中的北京与天津；辽中南经济圈中的沈阳与大连；山东半岛经济圈中的济南与青岛；长三角经济圈中的南京与苏州、杭州与宁波；珠三角经济圈中的广州与深圳；闽南经济圈中的福州与厦门；成渝经济圈中的重庆与成都；等等。这些双头龙城市（除苏州外），从级别上分别属于中央直辖市、省会城市或副省级城市，其发展项目和投资均在国家计划单列，相互不存在隶属关系；两市虽然地理相近，但在发展上各自为政，要素流动受限，甚至互设壁垒，以致在基础设施和产业项目上重复建设、闲置浪费严重。近些年加强经济合作，促进区域一体化的呼声不断，但由于体制的制约，实质性的行动要少于合作的意愿。特别是，由于省级政府对副省级城市不能通过投资施加影响，因而即使是一个省内也协调无力。与“双头龙”现象相似的还有“省中省”现象，如新疆版图内的自治区经济与兵团经济，长期难以融合和协调。
二．对中国区域竞争状况的
总体评价
目前中国的区域竞争是在地方分权改革后地区权益得以确立、各地区谋求加快自身发展的历史背景下形成的，它既带来地区活力增强等积极的效应，同时也产生资源低效配置等负面问题，但总体上是积极效应大于负面问题，对区域竞争行为应鼓励、引导和规范。区域竞争中出现的诸多问题主要在于政府体制转轨滞后，且没有伴随区域竞争而建立起相应的法律规范和有效的区际协调机制。现阶段的区域竞争总体上属于“让利竞争”模式，这是区域竞争的初级阶段，必须向适应科学发展观要求的高级阶段转型。
１． 区域竞争的积极效应大，应予鼓励引导和规范
由集权到分权的改革，使中国各地区政府被赋予一定经济调控权，同时负有发展地区经济、增加当地居民就业和地方财政收入等责任，地区利益得以确认。这种权责利为各地区自主发展提供了动力和条件，而地区自主发展必然带来区域之间直接和间接的竞争，区域竞争反过来又激发了地区发展的活力。改革２０多年来中国经济保持持续快速的增长，与区域之间的竞争及其产生的持续发展活力分不开；区域竞争程度越高的地方，经济增长越快，对全国经济的贡献也越大。近些年，中国区域竞争的积极作用还表现在以下方面：
一是促进了区域内投资环境和发展环境的整体改善。能否有效地吸引外资和人才，关键是营造良好的软硬环境。很多地区不仅在开发区基础设施建设上舍得投入，而且纷纷开展软环境整治，提高政府效率和服务意识，并加强地方产业配套能力。中国长三角地区之所以成为外商投资的热土，在于长三角的区域竞争使各地争相造就“政策洼地”，制度门槛不断降低，从而促成整体环境的不断改善。台资北上就是看中这一地区管理比较规范，政策比较透明，交易费用低，产业配套强等优势。
二是促进了要素流动和地区间的分工合作。各地通过吸引稀缺要素的政策竞争，使得资本不断向低成本、高回报地区转移，人才不断流向更能体现其价值的地区，从而优化了资源的空间配置。为避免恶性竞争，长三角经济圈１４个城市以上海为龙头，纷纷实施“配角经济”、“错位发展”的战略。区域竞争也使各地方政府认识到建设协调高效的跨行政区域的基础设施体系和生态环境整体治理的重要性 从而加强了基础设施和生态环境的规划与建设等方面的合作，如“泛珠三角”地区（“９＋２”）交通基础设施的规划合作已率先启动，三大经济圈城际交通发展规划业已获得国务院批准。
三是促进了地区体制转型和创新。以乡镇企业起家的苏南发展模式，借鉴温州个体私营经济产权清晰的优点，加快企业改制，并大量引进外资，发展外向型经济，苏南模式得到了提升；以培育和发展个体私营经济为突出特点的温州发展模式 逐步向现代企业制度转变 并充分利用国内外两种资源和市场，温州模式处在不断转型中；以开放开发并重促进制度转型并大力推进金融服务业、高新技术产业、进出口贸易业为特点的浦东发展模式，吸收成熟市场经济的经验 更好地优化配置国内外生产要素 使长三角的龙头地位更加突出。
此外，地方竞争机制对解决政府中存在的“委托—代理问题”也产生了一定的效果。上海加快行政管理体制改革 着力降低商务运行成本 江浙两省纷纷效仿和应对。通过这种公共权力主体之间的竞争，减少了公共代理成本，并抑制了公共部门代理人的机会主义。
２． 地方政府行为有其合理性一面，不应予以过多指责
中国区域竞争在产生许多积极效应的同时，也伴随着不少负面问题，通常列举的有以下方面。一是地方保护主义。为保护本地企业和市场，地方政府以政府行为介入市场竞争 阻止资源流出、限制外地商品进入本地市场 从而阻碍了全国统一市场的形成和市场在资源配置中基础性作用的发挥。二是不合理重复建设。既表现在竞争性产业领域，也表现在基础设施和大型公共设施建设上，如港口、机场、大型体育场馆、文化中心等，造成大量资源闲置和浪费。三是环境遭到严重损害。地方政府过分注重经济增长而忽视环境效益和社会效益 产生大量负外部性问题。四是招商引资中的恶性竞争，导致土地粗放利用和国家税收流失。
上述问题在中国各地区都不同程度地存在，但我们认为，这些问题并不是中国区域发展和竞争的主流，中国区域竞争的积极效应更大，应当予以鼓励、引导和规范。产生上述问题的原因，主要是政府体制转轨滞后（如项目审批制、投资决策体制、官员政绩考核体制）、缺乏区域竞争规范（那些属于鼓励行为，那些属于禁止行为并无明确的法规）和有效的协调机制所致。而这些责任主要不在地方政府，尽管“规范”和“协调”由竞争双方或多方协商可能达成一致，但中国多年实践证明，离开上一级政府的规范和协调是很难见成效的。
很长一段时期以来，在中国，对地方政府行为往往指责多于褒扬，不仅把区域发展和竞争中出现的诸多问题（如重复建设、无序竞争、地方保护等）归咎于地方政府所为，即便是宏观经济运行中出现的投资过热、开发区泛滥、耕地减少、能源短缺、生态恶化、工业污染、统计水分等等问题，也总是在地方政府行为上查找原由，比如，地方政府投资冲动、盲目上项目、大搞形象工程，地方官员追求政绩、急功近利、短期行为和局部利益。应当承认，地方政府作为地区经济的管理者和组织者，对于上述问题的产生难辞其咎。但如果以地方政府所承担的责任来看，地方政府的大多数行为均有其合理性。如地方政府追求ＧＤＰ、建开发区、培育区域形象，均体现了发展是第一要务；地方政府从本地区情出发考虑发展战略、维护地区利益，也体现了政府对当地人民的责任。不能企求各地区发展都从国家全局出发来考量；而当地方的发展与行为同国家全局发生冲突时，中央政府的宏观调控就成为必要和必然。
３．以“让利竞争”为主的模式应当终结和转型
迄今，中国的区域竞争可以概括为是以“让利竞争”为主的模式。“让利竞争”主要是指在招商引资中，地区之间竞相出让好处或利益给投资商的一种竞争方式。这种好处或利益包括：以低于成本的价格出让土地、减免所得税、增值税地方留成部分先征后返、高耗能企业的电价补贴、免除应交的各种规费等等。另外，在产权重组中，各地方竞相通过债务核销、人员安置、资产低估等优惠措施，吸引区外投资者购并本地资不抵债企业，也属于“让利竞争”范畴。从区域竞争的阶段和层次看，“让利竞争”与企业的削价竞争相似，是一种初级的、低层次的竞争模式。我们认为，这种模式到了终结的时候，应当按照新时期科学发展观的要求，向新型的“服务竞争”模式转型，特别是沿海发达地区应成为率先转型的典范。
实行这种转型的主要理由，首先是“让利竞争”模式虽然可以使地区短期内获得外资、就业增长、少量地方税收等好处，发展初期也是需要且有效的，但从根本上看，这种竞争使国家利益和地区长远利益严重受损，这些损失主要包括国家和地方一部分税收流失，土地价格没有反映其真实价值而造成的损失，竞相压价（尤其在出口贸易中）导致企业利润空间大幅压缩，以及竞争造成的环境损害等。二是长期竞相让利已导致一些地区可利用土地减少过快，长三角有些地区现在几乎已无土地可供，从而危及到地方可持续发展。三是让利竞争对境外中小投资商会有一定吸引力，但对国际战略投资家来说，他们更多看中的不是当地的优惠政策，而是当地优良的服务配套环境、规范透明的制度和高效的行政运转体系。因而要提升引资质量，必须更多在服务水平上下功夫。四是服务竞争有利于促进各地区政府切实转变职能。在市场经济理论中 政府的主要职能是提供萨缪尔森意义上的公共产品。更好地提供地方层次的公共物品将成为区域之间争夺要素资源的关键。区域之间从招商引资的让利竞争向改善综合环境的“服务竞争”转变，是中国区域竞争不断深化、走向成熟的趋势和要求。
三．促进区域竞争规范和转型的政策措施
１． 加快地方政府职能转变，同时解决财权与事权的不对等
首先进一步深化政府体制改革，大幅削减政府部门的项目审批权。地方政府部门重点要管好城市规划和土地利用规划的执行、建设项目的环境评估、土地利用和占用的监察等。其次，建立全面、科学的地方政府官员政绩考核制度和升迁激励机制。上级政府对下级的政绩考核和升迁激励决定着地方政府行为趋向，应本着局部效益和全局利益、重点任务和全面工作，短期目标和长远发展相结合的原则，制定符合以人为本、全面协调可持续的科学发展观要求的地方政府政绩考核指标和考核办法以及激励措施，并尽可能地形成规范化的政府官员政绩考核和升迁制度。最后，在明确以法律规范的形式界定各级政府间的事权基础上，着力解决地方政府财权小于事权的不对等问题，适当扩大地方政府尤其是中西部不发达地区政府的财政调控权。由于现行财权难以履行事权的要求，尤其是保障地方层次的公共品需求，迫使一些地方特别是财政困难的政府千方百计在财政增收上作文章。
２． 制定区域竞争的法律规范，明确鼓励和禁止的政府行为
由于中国是一个国土辽阔、地区发展很不平衡的大国，经济社会发展中的区域竞争不仅正常，而且具有积极意义。但是，要保障区域竞争的健康有序，必须制定相应的法律规范，明确哪些竞争行为是法律允许的、政策鼓励的，哪些竞争行为是法律禁止的。或者只规定法律禁止的行为，除此之外的行为均视为不违法。中央政府的宏观调控也要依法办事，对于地方政府在发展和竞争中出台的措施依法进行监督，仅追究其违法的行为。此外，增强地方居民对于地方政府的约束力 为地方政府进行规范的经济和社会管理创造良好的条件；同时，加快推行地方政府政务公开，这既是营造良好市场条件和制度框架的前提，也是以法律规制来规范地方政府竞争的条件。当然，这种法律规范也要有利于调动地方政府的积极性，给予地方政府发挥其应有职能的相对宽松的法律环境。
３． 组建中央区域政策委员会，建立有效的区域协调机制
从国外大都市区实行区域协调管理的做法和经验看 各类跨区域行政组织都把区域规划作为主要政策重点 体现区域规划的全局性、战略性、长远性。在此基础上 建立跨区域的管理机构 比如区域经济联席会议、区域经济联盟或协调委员会等机构 并赋予相应的规划和调控权 由它来处理解决单一地方政府无力解决的难点问题。但是，由于中国的政府管理体制不同于联邦制国家，行政等级制对行政区划的影响较大，而缺乏行政等级的跨区域协调组织实质上不具有有效的协调能力。
组建中央区域政策委员会正是基于这种现实国情提出来的。中央区域政策委员会可以设在国务院下，由中央综合部门和各省市代表组成。主要职能是按照中央“统筹区域发展”的方针，制定全国的空间布局规划、区域发展战略和区域经济政策；协调各大区、各省区之间的利益关系，整合区域资源，促进区域之间经济社会的均衡、协调发展，特别是扶持经济欠发达地区加快发展，针对“问题区域”提出振兴方略，推进大都市经济圈的一体化。中央区域政策委员会在机构设置上，可以将目前已成立的“国务院西部开发领导小组办公室”和“国务院振兴东北等老工业基地办公室”作为内设组成机构，同时一并设立“国务院中部崛起领导小组办公室”和“国务院沿海经济圈率先现代化领导小组办公室”。
（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员、博士生导师）
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