国有企业改革的进展、方略和理论思考_宏观经济

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国有企业改革的进展、方略和理论思考

2005年05月27日 09:27

常修泽

    下一步推进企业改革，一方面，继续推进国有中小企业产权制度改革，这方面任务仍很艰巨，不应松懈；另一方面着力推进大型国企(特别是“央企”)改革，寻求突破之处，不再停留于所谓的“公司制改革”层面，而是强调“股份制改革”，即使是国有大型企业(包括大部分“央企”)也要改成“混合所有制”企业。

    一、前一段中国国有企业改革的进展及其存在的矛盾

    中国的国有企业改革，多年来一直被作为整个中国经济体制改革的“中心环节”。中国确定市场化改革目标以来，特别是颁布《国有企业改革和发展若干重大问题的决定》(1999年9月)以来，国企改革进展有所推进，并取得一些阶段性成果。根据本人实际调研及总体评估，前一阶段进展成果具体表现在以下四个方面：

    1、企业改制进度：据笔者掌握，中国作出国有企业改革和发展若干重大问题决定前的1998年，中国大陆国有企业(不含国有金融企业，口径下同)23.8万家(总资产13.5万亿元)，其中大型企业9357家，户数占4%(资产占56.4%)，中型企业3.3万家，户数占14%，小型企业家19.5万家，户数占82%(中小型企业合计资产占43.6%)。从企业产权结构角度分析，在23.8万家国有企业中，国有独资企业21.4万家，占90%，国有控股多元投资企业只占10%。

    据本人调查及推算，在国企改制方面，小型国企改制约实施80—85%；中型国企改制约实施50—60%；大型国企(特别是“央企”)改制已开始启动。当然，已经“改制”的企业有一部分依然是国有控股，仍存“一股独大”的问题，以北京市为例，从2003年当年已经“改制完成”的95家企业来分析，国家资本金占70%以上，比例明显过高。这意味着还有“第二次改制”的任务。

    2、企业破产：前几年国有企业的亏损面大约在三分之一左右，采取的方针是，该破产的企业需要根据情况予以政策性破产，或依法破产。据初步评估，在需要退出市场的大中型“特困企业”和“资源枯竭企业”中，大约50%已实施政策性破产。下一步拟由“政策性破产”向“依法破产”过渡。

    3、改制中的人员安置：改革以来，随着改制、结构调整和资源枯竭等多种原因，国企下岗分流人员累计约2500万—3000万人(海外流传所谓“3000万下岗职工”大体指此而言)，但“下岗分流”不等于“失业”，据劳动部门统计，其中六成左右已实现再就业，保守估计一半左右实现再就业应不成问题；未实现再就业者也实行三条保障线(下岗、失业、低保)。改制中，一些企业实行“两个置换”相结合，即“资产置换”和“职工身份置换”，对一部分职工解除劳动关系，并给予了经济补偿。在实践中不排除存在侵犯职工合法权益的现象，但是总的来说，对职工安置是重视的。当然，如何加强对这部分群体的关怀仍有大量工作要做。

    4、国有资产总量增加：据统计资料，国有企业总资产(不含金融类)1998年底13.5万亿元，2003年底19.7万亿元，5年增长45%；国有企业净资产(不含金融类)1998年底5万亿元，2003年底达8.4万亿元，5年增长68%。可见，无论总资产还是净资产都是增加的，而且净资产增长幅度超过总资产增长幅度13个百分点，平均每年增长10%左右。事实说明，那种认为改革以来中国国资总量绝对减少的观点是站不住脚的，虽然不排除少数企业有“资产流失”现象，但总的来说，中国在改革中“资产流失”是支流，国资总量增长是主流。当然，对改革中“资产流失”这一支流也在设法解决，相信国内外朋友不会把支流当成主流。

    中国前一段国有企业改革虽然取得明显进展，但有四个深层矛盾应当正视：

    第一、国有经济布局和结构不合理的状况还不能说已经根本改变。目前国有资本仍然分布在众多的行业和领域，其中一般生产加工业、商贸和服务业大约占近一半，特别是近万户国有及国有控股企业处于亏损状态(据笔者对北京市国企改革的调查，全市工业部门有国有企业902家，其中亏损企业达333家，亏损面近4成，而这些亏损企业中相当多的是国有中小企业，国有小企业亏损面是国有大型企业亏损面的6.8倍)，战略性调整的任务仍然十分艰巨。

    第二、现代企业产权制度尚未建立。产权界定、产权配置、产权流转、产权保护四大产权制度尚未落实；相当一部分国有大型企业国有资本比重过大甚至是“一股独占”；有些企业虽已改为股份公司并已上市，但“形似而神不似”。2004年底—2005年初连续爆发国企上市公司“中航油事件”、“伊利事件”、“深圳机场事件”等等，甚至从2005年1月10日—2月8日连续爆发10家上市公司高管落马事件，暴露企业内部治理结构很不完善。

    第三、一些国有企业改制不够规范。突出表现在国企改革中的违规操作及“官商联手”。在党内和社会上腐败势力的干扰下，一些正当的制度安排，如中小企业MBO制度，职工持股制度，民企参与国企改造制度等，有一定程度的“异化”，然后又将“异化”后造成的恶果扣到广大改革者的头上，既损害了投资人和职工的利益，又给国企改革造成负面影响。

    第四、理顺劳动关系与追求社会稳定之间存在一定矛盾。在产权改革中，按规则有些企业需要解除劳动关系，但解除劳动关系涉及人的利益问题，考虑到社会稳定，推进有一定难度，有些单位已处于半停顿状态，解决此问题，颇为棘手。

    二、下一步推进国有企业改革向纵深发展的四大方略

    当前，中国国企改革仍处在“攻坚”阶段中，根据笔者对国企改革进程问题的研究，为推进国企改革向纵深发展，下一步应采取下列四大方略：

    (一)推进以“突破垄断性行业传统格局”为重点的国有经济结构战略调整

    前几年的国有经济布局和结构战略调整，重点是放在一般竞争领域(包括加工工业、商贸和服务等行业)，这方面的任务还远远没有完成，下一步继续推进这些领域的国有资本置换，对此不应“浅进辄止”；与此同时，开辟“第二战线”，即向重点行业和领域推进，包括向基础设施领域、公用事业及其他垄断性行业推进。

    这里我要提出，垄断性行业，包括电信、电力、民航、铁路、邮政等行业内的业务不是“铁板一块”，而是分为两种情况：

    一是“自然垄断业务”部分。目前一些媒体，把“自然垄断”解释为“自然资源垄断”，这是不准确的。在我看来，所谓“自然垄断”业务，是指由一个或极少数厂商来从事经营，而规模效益比较大，经济成本比较低的情况，比如国家输电电网、铁路路网、航空网络、国家电信骨干网络等，这样的业务也要引入市场机制，但其垄断性比较强。这种垄断不属于“行政垄断”，也不是类似西方国家某些大厂商结盟的“经济垄断”，而是属于“自然垄断业务”。在此之前，对于这些“自然垄断业务”是不许民营资本进入的，哪怕是参股也不行；而今后按照市场化的趋势，对于垄断性行业中的这些“自然垄断”业务部分，非公有资本可以以“参股”等方式进入，这一部分要积极推进“投资主体多元化”，这里孕育着重大突破。二是除“自然垄断”业务之外的其它业务。比如电力行业的发电部分、民航铁路电信的营运部分等，这些都不属于垄断性行业内的“自然垄断”业务，具有很强的竞争性。根据竞争的规则，对这部分业务，非公有资本可以以“各种”方式进入，具体说，可以是独资，也可以控股，也可以合资合作，也可以搞项目融资，这部分市场进入更自由些，有条件的民营企业也可以去收购。这里也孕育着很大突破。

    除了上述基础领域的垄断性行业以外，还有一些过去限制或禁止进入的重要领域非公资本也可进入：一是公用事业领域(如城市供水、供热、公交等公用事业部门)；二是矿产资源的探矿权和采矿权领域；三是教育卫生等社会事业领域；四是金融服务领域；五是国防科技工业建设领域。这些领域非公资本都可进入，这无疑为非公资本的发展提供了极其广阔的前景。

    今年2月中国颁发了“36条”，鼓励非公有制经济“进入基础设施领域、公用事业及其他的行业和领域”，下一步应制定这些产业的有关目录(按“非禁即入”的原则制定)，促进这些垄断性行业和领域逐步“破垄”。基础领域改革不可避免涉及土地问题，目前土地市场化程度较低，推进土地的市场化进程不可阻遏。

    (二)推进以“产权制度改革”和建立内部治理结构为重点内容的国有大型企业改革

    下一步推进企业改革，一方面，继续推进国有中小企业产权制改革，这方面任务仍很艰巨，不应松懈；另一方面着力推进大型国企(特别是“央企”)改革，寻求突破之处，不再停留于所谓的“公司制改革”层面，而是强调“股份制改革”，即使是国有大型企业(包括大部分“央企”)也要改成“混合所有制”企业。当然，大型国有企业情况复杂，分为三种情况：一种是改革开放以后按市场化模式创办和经营的大型企业；二是由原计划经济体制下的大型工厂发展和改制而形成的大型公司；三是由原政府行政机构“翻牌”或“分拆”而形成的企业集团。不管哪种情况，都要从实际出发，健全公司法人治理结构，转换企业经营机制。基于中国近年来实践中的教训，重点是建立企业权力机构(股东大会)、决策机构(董事会)、监督机构(监事会)和经营管理者之间的制衡机制，以及相应的决策机制、激励机制、约束机制等。具体做法有4项值得关注：1)经营业绩责任制度；2)经营者薪酬制度；3)人力资本入股制度；4)经营者期股期权制度。并探索在共产党执政的国家里，国有企业中“党管任职资格”与“市场化选聘”企业经营者的机制相结合的问题。

    (三)推进以“三个分开”为重点的国有资产管理体制改革

    1、横向上实行“政资分开”。针对根深蒂固的“政资不分”的弊端，结合政府体制改革，实行“政资分开”，建立与行政系统相独立的国资监督和管理系统，政是政，资是资。相应地，建立国有资本经营预算制度。为真正实行“政资分开”，现在的国资监督和管理体制还要探索(笔者在1994年出版的《现代企业创新论》一书曾提出在全国人民代表大会框架下设立“资产机构”，与政府机构分设)，如一时难以做到，也可把国资监督和管理机构作为“特设机构”，以谋求剪断与政府的“脐带”。

    2、纵向上实行“上下权益分开”。针对原有的“地方没有所有者权益”的弊端，改为由中央和地方“分别代表国家享有所有者权益”。现在上下的权益划分是按现有资产边界确定的，地区之间差异较大，今后面临调整的任务。

    3、经营上实行“所有权与经营权分开”。国资监督和管理部门固然代表国家行使所有权职能，但不可逾越权利边界。笔者认为，代表国家行使所有权职能，有两项直接权力、两项间接权力。“两项直接权力”指：1)分红收益权；2)转让权(用脚投票)。“两项间接权力”指：1)通过董事会参与重大经济活动的决策权；2)通过董事会对管理者的选择权。现在的问题是，在“管人、管事、管资产”的名义下，有些地方不通过董事会而直接决策重大经济活动，或直接选择管理者，挫伤了企业的积极性。必须强调，国资监督和管理部门必须尊重和维护企业的市场主体地位及其权利，不能以任何名堂直接干预企业的经营活动。

    目前中国中央、省、地均在建立国资监督和管理部门，其职能定位，究竟是“只履行出资人职能”，还是“只履行监管出资人职能”，还是“既履行出资人职能，又履行监管出资人职能”？这是三种模式，需要探索。这里还有一个新情况，越南也会遇到，国资委负责对属下的国有资产进行“监督和管理”，但中国和越南现在都处在一个特殊的体制转型时期，现实的问题是国有资本的存量格局还没有得到相应的调整。在这种情况下就很复杂，一方面要加强国有资本的“监督和管理”，另一方面又要“调整”国有资本的存量格局，而调整这个格局里面很重要的，就是把不应该存在于某些领域的国有资本“置换”出来。这就产生了“国有资本的监督管理者”与“国有资本格局的调整推动者”两重角色的冲突问题，由前者来做后者的事情我看有些勉为其难。仅仅由此也可看出建立与改革进程相适应的“改革协调机制”颇有必要。

    (四)推进以解决“企业办社会”和“依法破产”为重点的国企配套改革

    国有大型企业改革的系统性很强，需要做好配套工作。重点有二：一是通过各种方式解决“企业办社会”问题，二是解决破产问题。破产虽然可先搞一段政策性破产，但作为制度性安排，应建立依法破产机制。对于这些国企配套改革的内容，不要当成包袱，根据中国的经验，这恰恰是国有大型企业改革由外围攻向核心部位的切入点，一些难度较大的国有大型企业改革正是从“主辅分离”开始的。当然，在提出“和谐社会”之后，需要在更大范围和更高层次上进行协调和配套。

    三、关于国有企业改革的若干深层问题的理论思考

    1、国有企业改革固然涉及“资产”问题，但不要“以物为本”，而要着眼于人，始终坚持“以人为本”。具体有三：1)要立足于从传统国有经济体制下解放人，而不是用所谓“重建”的“高度集权”体制来束缚人；2)要尽力开发人的创造潜能，而不是用依附性、等级性、封闭性的体制和机制去挫伤人的积极性；3)要使广大人民群众在改革中拥有自己的产权，而不是从这一方面或那一方面偏离人们之间产权关系的基本均衡点。

    2、国有企业改革属于经济体制改革范畴，但不要唯经济论，它涉及政治、社会和文化诸方面，要用“市场经济＋民主政治＋先进文化＋和谐社会”四位一体的总体格局来审视国有企业改革问题。这就意味着不仅要考虑经济市场化，而且要考虑政治民主化和社会关系和谐化对改革的要求，在此基础上建立国有企业改革的总体战略体系。

    3、在社会主义初级阶段，国有企业改革需要坚持“以公有制为主体”，但“以公有制为主体”只是就全国而言的，就某一地区或某一行业而言，可以有所差别。而且对公有制要有新的解释，以股份制为主要形式的混合所有制，是公有制的主要实现形式。要把混合所有制经济作为社会主义市场经济体制的微观经济基础来构造。

    4、国有经济的战略调整要参照国际经验，但一定要从本国社会主义初级阶段的实际情况出发。考虑到社会主义初级阶段推进工业化进程的需要及谋求全体国民共同富裕的需要，因此，国有经济占GDP总量的比重，较之发达市场经济国家(大约占5%左右)和发展中国家(大约占10%左右)的现实，要有所提高，大体可以设想相当于发达市场经济国家三至四倍，发展中市场经济国家两倍，即大约在20%左右。

    5、推进国企改革既要注重在国有经济内部“内线作战”，也要注重在国有经济外部“外线作战”，所谓“外线作战”，一方面注重引进国外资本，另一方面，大力发展本土化的非国有经济，特别是非公有制经济，支持鼓励非公有经济进入原国有经济掌控的基础设施领域、公用事业领域和其他垄断性领域，形成公平竞争、优胜劣汰之势，从外部促进国有企业改革。

    6、推进本国的国企改革，既要着眼于传统产权结构的弊端，又要着眼于当代世界经济全球化和新技术革命带来的新挑战，特别是这两股潮流对产权制度提出的新要求。要把建立现代产权制度作为社会主义市场经济体制的重要支柱。要注意，不要离开现代企业“产权制度”去构建“现代企业制度”。构建现代企业产权制度，内容有四：即建立产权界定制度、产权配置制度、产权流转制度和产权保护制度。

    7、国企产权改革，不可避免会涉及原企业中的职工身份问题，可结合资产置换与职工身份置换一起推进。身份置换一事相当敏感，政策性极强，要对职工(含经营者)进行合理的经济补偿，维护职工(含经营者)的合法利益。要相信广大职工是通情达理的，设想绕过“身份置换”而单纯搞“资产置换”是不全面的。改革中无论如何要尊重和保障职工(特别是弱势群体)的根本利益，要抱着对历史负责的态度来处理此问题。

    8、推进国企改革，既要重视改革方案的设计，又要重视具体操作，从实际情况看，国有企业、国有银行、国有土地和其他国有资源的产权转让领域是腐败的重灾区，因此，在改制中必须注意有力打击党内和社会上腐败势力，特别是在改制中的“官商勾结”。要注意把好四关：(1)资产评估关；(2)市场透明关；(3)资产定价关；(4)资金到位关，以排除腐败势力对国企改革的干扰，保证改革正常健康进行。

    9、政府转型是推进国企改革的重要前提，鉴于目前政府体制的现状，必须推进由“管制型”政府向“公共服务型”政府转变，在其职能上，实行“三个分开”，即政企分开、政资分开、政事分开。同时改革政府管理方式，对政府管理明确“约法三章”：不准干预企业微观经济活动，不准包办企业投资决策，不准代替企业招商引资。现在惯性运作十分严重，要从尊重企业市场地位的角度来建立对政府的考核指标，同时企业也要自觉抵制来自政府的干预。

    10、要注重摆脱既得利益集团中某些“障碍力量”的束缚。“既得利益集团”是一个十分复杂的多层次的范畴，不能简单对待。一方面，对其合法利益当然要保护，但另一方面，对其中的一小部分人对国企改革的干扰也不宜小视。他们中的一小部分人，既反对倒退回计划经济体制，也不积极推进改革，极力维持既有的利益格局，尽管他们中的一些人对改革的掣肘未必是很自觉的，但却对改革产生了某种程度的影响，甚至造成很大的阻力。当国企改革的战车开进垄断性行业和国有独资重点企业之后，能否摆脱和冲破其中的新旧利益集团的“垄断”和把持，是国企改革能否打开新局面的关键之所在。在改革中，要以极大的勇气来冲破某些利益集团中“障碍力量”对改革形成的干扰和阻挠，以保证改革的顺利进行。

    (作者单位：国家发展和改革委员会宏观经济研究院)

来源：中国经济时报

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