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法国农业互助保险及对中国的启示

打印本稿】 【进入论坛】 【Email推荐】 【关闭窗口 2005年12月07日 08:34
    摘要:法国农业互助保险产生于1840年,迄今已160多年。法国发展农业互助保险有多方面的经验,如完善法律法规体系,建立明晰的保险组织体系,制定审慎的经营策略,政府经矛大力支持等。我国在发展农业保险的过程中应该借鉴法国的经验和做法,加快农业保险立法进程,强化对农业保险的监管,完善农业保险组织体系,优化农业保险的经营策略,加大政府对农业保险的扶持力度。

    农业作为弱质产业,既要面对自然风险、技术风险,又要面对市场风险,农民对农业保险具有强烈的需求。建国以来,我国农业保险的发展历经曲折,十分缓慢,20世纪90年代以来甚至出现了倒退。而法国农业互助保险在艰难的外部环境下发展,较为顺利,生命力极强,其经验和做法对我国农业保险的发展具有重要的借鉴意义。

    一、法国农业互助保险的建立和发展

    法国位于欧洲西部,国土面积55.2万平方千米,是西欧面积最大的国家,耕地面积1825.5万公顷,占陆地总面积的33.2%,人均占有耕地O.316公顷。同时,法国也是一个频繁发生自然灾害的国家,平均每年因风暴、干旱等原因造成的直接经挤损失在20亿法郎以上。为此,法国政府和农民高度重视农业互助保险的发展,将农业互助保险作为抵御自然风险、减少损失的重要手段。

    1840年,在法国Isere省一个叫Mions的地方,几家农民自发成立农业互助保险社(caisse  mutuelle  locale),并建立相应的保险基金,以应对火灾风险。根据互助保险社的规定,当成员遭受火灾损失时,保险社给予一定的补偿。这种做法在法国农民中产生了极强的示范效应,互助保险社在全国各地迅速推广开来,而且逐渐得到了政府的认可和支持。随着互助保险社的发展,其提供的险种不断增多,保险的覆盖范围也逐渐扩大到农业生产的各个环节、各个领域。

    农业互助保险的发展有赖于法律环境的改善。1900年7月,法国政府颁布农业互助保险法(AMA),界定了农业互助保险社的法律地位和权益,划分了互助保险社应承担的风险范围。该法的颁布,为法国农业保险社的发展创造了良好的法律环境,也标志着法国农业保险法制化、规范化进程大大加快。此后,法国农业互助保险社的发展速度明显加快,数量不断增加。

    20世纪40年代。为了加大对农业互助保险社的支持力度,强化又对农业互助保险社的统一管理,法国组建了中央互助保险机构。1964年,建立“农业损害保证制度”,拓宽了保险范围。1966年,成立再保险机构,中央保险公司为大区保险公司提供再保险,大区保险公司为众多地方互助保险社提供再保险,提高了农业保险社的承保能力,分散了经营风险。

    进入20世纪80年代之后,法国农业保险出现了公司化、集团化经营和跨国、跨行业经营的趋势。1986年,法国成立农业互助保险集团公司,下设四个保险公司,即农,Aka.助保险公司、非农业财产保险公司、农民寿险公司和农业再保险公司。依靠农业互助保险发展起来的法国安盟保险集团(GROUPAMA),自1998年7月与GAN保险公司合并后,成为了法国第四大保险集团公司(仅次于AXA、CNP、AGF保险公司),2001年拥有投保人800万户,营业额115亿欧元,净利润1.59亿欧元,管理资产495亿欧元,集团共有合作伙伴32500人,其中职工27400人。(1)法国农业互助保险在政府的大力扶持下发展迅猛,对减少法国农民损失,促进农业发展,实现农业现代化,发挥了重要作用。

    二、法国发展农业互助保险的主要经验

    1.农业保险法律法规体系健全

    法国政府对农业保险制度建设十分重视。法国是一个保险法制与市场监管比较完善的国家,1807年出台的商法典将以往有关保险的法律条文纳入其中,对保险业从法律上作出了若干规定,其中特别条款还要求保险公司必须公布其财务状况。,2)1900年7月,法国通过《农业互助保险法》(AMA),界定和划分了农业互助保险社应承担的风险范围。按照规定,火灾、冰雹、牲畜意外死亡险等由互助保险社承担,而诸如洪灾、旱灾等互助保险社无力承担的巨灾风险,则由政府和社会来承担。同时,该法给予互助保险社税收优惠待遇,对其收入和财产免征赋税。1960年,法国颁布的《农业指导法》对农业保险的经营与发展做出了较为明确的规定。1964年,法国政府颁布“农业损害保证制度”,规定农业保险公司除了经营农业保险业务外,还可以为农民提供财产保险和寿险业务。1976年7月16日,法国有关部门将法国近代100多年以来所颁布的法律条文和规定编辑成一部法典——《保险法典》,其中对农业互助保险进行了较为详细的规定。1982年,法国颁布《农业灾害救助法》,强制实行自然灾害保险。随着农业保险实践的发展,法国农业保险法律、法规经过不断的调整、修改而臻于完善,为农业互助保险的健康发展奠定了坚实的基础。

    2.建立结构分明的保险组织体系

    法国农业互助保险机构由3个层面构成,呈“金字塔”型,组织结构十分清晰。一是处于“金宇塔”顶端的中央保险公司,主要负责制定经营方针,对地区或省级保险公司提供再保险。中央保险公司的董事会成员由地区或省级保险公司的代表构成。二是处于“金字塔”中部的地区或省级保险公司。法国地区或省级保险公司共有22家,其中法国本土18家,海外2家,专业保险公司2家。地区或省级保险公司属于自主经营的企业,在全国各地设有营业网点,独立开展经营活动,并对基层的农业保险社提供再保险,在中央保险公司与农业保险社之间起到承上启下的作用。三是处于“金字塔”底部的农业互助保险社。农业互助保险社是法国农业保险最基层的经营单位,约有9000家,分布于广大乡村,直接面向农民提供各类保险服务。农业互助保险社的布局根据乡村规模的大小而定,一般一个乡镇设立一家农业保险社,但也有一些地区因客户少,几个乡镇共同拥有一家农业互助保险社。

    3.制定审慎的经营策略

    法国农业互助保险在经营上十分审慎,具体表现在以下几个方面:一是合理划分险种类别。按照风险程度的大小,法国把农业保险划分为两大类别,即“农业巨灾险”和一般农业风险。鉴于经营洪灾、旱灾等“农业巨灾险”的风险过高,法国农业互助保险公司只承保一般农业风险,以减轻公司的经营压力。同时,法国农业互助保险公司对农业险种的开发也比较慎重,一般是先进行可行性论证,然后进行试点,最后才大面积推广.而且有些险种,如养殖业保险等,只面向实行规模经营的养殖场和农户。由于险种划分合理,法国农业互助保险的赔付率为69%,低于保险市场平均赔付率约9个百分点。二是实施“以险养险”的经营策略。所谓“以险养险”,是指通过经营其它险种的盈余来弥补农业保险的亏损。法国互助保险集团公司除了经营农业保险之外,还经营非农业财产保险和农民寿险。靠农业互助保险起家的“安盟”公司也经营多种保险业务,农险业务在其所有保险业务中只占较小的份额,每年“安盟”都要拿出其它险种的利润来补贴农险的损失。

    4.政府进行大力扶持

    考虑到农业保险的高风险性,法国政府对农业互助保险给予大力扶持。一是实行商补贴和低费率政策。法国政府对农民所交保费给予50%~80%的补贴。换言之,农民只需缴纳二成至五成的保费,其余部分由政府承担。政府的高额保费补贴,调动和保护了农民参加农业保险的积极性,促进了农业互助保险的发展。二是实施再保险制度。政府部门和保监会联合组建中央再保险公司,为农业互助保险公司提供再保险业务,而农业互助保险公司则对基层的农业互助保险社提供再保险。中央再保险公司是农业经营风险的最终承担者。三是建立农业风险基金。法国政府1964年建立了全国农业灾害保障基金,1985年建立了重大自然灾害预防基金。农业风险基金的建立在很大程度上防范和化解了农业巨灾风险。

    三、法国发展农业互助保险对我国的启示

    我国是世界上灾害频发、受灾面广,灾害损失严重的国家之一。近10年来,自然灾害每年给我国造成的经济损失都在1000亿元以上,常年受灾人口达2亿多人次。频繁发生的农业灾害,极大地影响农业生产的正常进行,致使农民陷入贫困或返贫。借鉴法国的经验和做法,大力发展农业保险,对推进农业、农村经济社会的发展和农民收入水平的提高,具有重大的意义。

    1.加快农业保险立法进程

    促进农业保险规范、有序、健康地发展,必须制定完善的法律法规体系。只有这样,才能有效地规范农业保险运作机制,增强保险公司和农民之间的互信,减少道德风险,维护保险公司和农民的合法权益,实现保险公司、农民和政府三方共赢。多年以来,法国农业互助保险发展迅猛,与其完善的法律体系密不可分。目前,我国农业保险立法严重滞后。1985年国务院颁布《保险企业暂行条例》,1995年出台《保险法》。《保险法》提出,“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险的法律、行政法规另行规定”。但由于多方面的原因,至今尚未制定完整的农业保险法律法规和配套政策。农业保险立法滞后,导致了一系列问题,如农业保险相关主体的权责不明确,农业保险公司和保险基金的运作不规范,农产的道德风险问题比较严重,骗取保费的现象较多.政府对农业保险的补贴随意性大等,已经成为农业保险发展的“瓶颈”。因此,国家有关部门要加强调研,学习和借鉴法国及其它国家的农业保险立法经验,加快农业保险立法进程,尽快出台《农业保险法》,使农业保险真正做到有法可依,有章可循,为农业保险的发展提供法律保障。

    2.强化对农业保险的监管

    保险业是集风险性和金融性于一体的行业,大多数国家都建立了比较严格的监管制度。我国是一个农业大国,农业保险如果出现问题,将对农业、农村经济乃至整个国民经济的发展产生极大的负面影响,对农业保险加强监管显得尤为重要。首先,应该建立专门的监管机构。目前,保监会负责对各类保险业务进行监管。由于农业保险和一般商业保险的经营目标、业务范围存在较大差异,监管理念和方式亦不尽相同,由同一机构来监管不是很妥当。有必要建立一个独立的农业保险监管机构,专门对农业保险进行监管。该机构或者由保监会和农业部共同组建,或者由农业部单独组建。其次,应该明确监管重心。农业保险监管机构可以借鉴法国的监管理念,将监管重心放在对保险人偿付能力的监管上,切实维护投保人利益。要建立偿付能力预警指标体系,对农业保险公司的偿付能力状态和变化趋势进行动态监测,如果主要指标超出正常范围,则要求农业保险公司解释和限期改进。要对偿付能力额度进行强制性监管,凡是实际偿付能力额度低于法定最低偿付能力额度的,根据其严重程度分别采取责令整改、责令分保、限制经营费用规模、责令拍卖不良资产、限制高级管理人员薪酬水平和消费水平、责令停止新业务以及依法接管等措施。

    3.完善农业保险体系

    我国应该借鉴法国经验,建立商业性、政策性农业保险并举的农业保险体系。首先,应该加快发展商业性农业保险。可以建立专门从事农业保险的商业性保险公司,如上海安信农业保险股份有限公司等,也可以鼓励综合性的保险公司经营农业保险业务。目前,我国商业性农业保险面临诸多问题,如赔偿支付率居高不下、管理费用过高、农民投保积极性不高、政府补贴缺位等,发展较为缓慢。作为政府来讲,应该大力扶持商业性农业保险公司的发展,提高其经营规模和抗风险能力,鼓励有条件的农业保险公司实现大规模、跨区域、集团化经营,甚至超出国界,在全球范围内拓展业务空间。作为公司来讲,应该不断提高运营水平,适当降低保费费率,简化理赔程序,增强和保护农民投保的积极性。其次.应该大力发展政策性农业保险。商业性农业保险公司对一般农业灾害可以承保、理赔,但对于农业巨灾,则无能为力,农业巨灾风险的防范必须依靠政府发挥作用。目前,我国政策性农业保险已经起步,上海、吉林等少数地方进行了相关的试点工作。但是,大多数地方政府尚未充分认识到发展政策性农业保险的意义,对其重视和投入不够,致使政策性农业保险在我国基本上处于缺位状态,亟待加强。政府发展政策性农业保险,既可以像法国那样,成立农业巨灾保障基金.也可以组建政策性的农业保险公司,由财政补贴,按公司化运作。

    4.优化农业保险的经营策略

    目前,我国农业保险公司的经营策略存在问题,有待完善。一方面,经营险种的确定不尽合理。20世纪90年代以前农业保险公司承保面过广,险种过多,90年代出现明显亏损后,经营的险种大大收缩,又显得太窄,不适应农村发展的需要;另一方面,资产的管理缺乏专业化的理财观念和严格的风险防范措施,经常出现道德风险问题。优化农业保险经营策略至关重要。首先,应该合理划分农业险种。可以像法国那样,把农业保险划分为商业性农业险和政策性农业险。商业性农业险的保险标的主要包括低风险的经济农作物和经营项目,如果树、花卉等,可保风险包括冰雹、火灾等非巨灾风险。政府对经营农业保险业务给予适当的补贴,以提高其经济效益。政策性农业险主要包括高风险的农作物和农产品,如水稻、玉米、棉花、鱼塘、家畜、家禽等,可保风险包括洪灾、干旱、瘟疫等。由于这些保险标的风险过高,超出了商业保险公司的承受能力,不宜由商业保险公司承保。其次,应该鼓励农业保险公司多渠道经营。政府应允许各类农业保险公司经营其它保险业务,如经营农民的财产险、寿险、医疗保险等。江苏省江阴市在由商业保险机构参与运作农村医疗保险方面,进行了较好的尝试。实行多渠道经营,可以拓宽农业保险公司的赢利来源,增强农业保险公司的抗风险能力。

    5.加大政府对农业保险的扶持力度

    农业保险具有较强的正外部经济性,但同时又面临很高的经营风险,容易出现亏损。鉴于此,大多数国家在政策和税收上对农业保险给予必要的补贴,甚至将其作为扶持农业发展的重要产业政策。政府及有关部门应该重视和加大对农业保险的扶持力度,进一步改善农业保险发展的外部环境。首先,要制定和实施更加优惠的税收政策。目前,我国对农业保险实行的税收优惠力度不大,仅仅免缴营业税还不够,最好是所得税也免缴。其次,要对投保农户和农业保险公司给予一定的财政补贴。法国政府对农业保险保费的补贴达到50%以上,日本、美国的补贴率也很高。我国政府可将用于农村救灾、赈灾的部分财政转移资金改为农业保险补贴资金,以发挥更好的资金效用。对投保农户给予一定的保费补贴,可以激励他们投保。如上海市市、区两级财政每年用于农业保险补贴达到1000万元,约占上海市农业保险总保费的25%。对农业保险公司给予一定的补贴,可以提高保险公司的持续经营能力。当然,政府对保险公司的补贴水平不宜过高,否则,容易使保险公司产生依赖心理,而不注重对风险的监督和防范。第三,不断增强抵御自然灾害的能力。政府要切实加强农村基础设施建设,改善农业经营环境,降低自然灾害和疫情病害风险损失。(田野 胡迁 马明华/《农村经济》2005年第10期)
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