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主持人：各位网友大家好，这里是中经在线访谈，欢迎您收看。国务院法制办15日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。这是自国务院法制办1月29日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》以来到现在，“拆迁条例”的最大进展。该征求意见稿引发公众强烈关注，今天我们很荣幸请到中国政法大学副校长、教授马怀德，就各位网友大家关心的问题，和大家在线交流。马怀德，中国政法大学副校长、教授，《行政法学研究》主编，中国法学会行政法研究会副会长兼秘书长。 [12-17 08:42] 主持人：您好马教授，教授是第一次来这里做客。 [12-17 08:43] 马怀德：各位网友大家好。 [12-17 08:44] 主持人：今天我们先从强制拆迁这块谈起，行政机关将不能强制拆迁，由政府申请法院强制执行，取消了行政强制拆迁。这样规定，是否有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约，并有利于减少房屋征收与补偿中的矛盾。 [12-17 08:45] 马怀德：大家认为行政机关既是补偿做出的决定者，又是土地回收的主体，又是这拆迁的受益者，所以由行政机关自我决定，自我执行的话，恐怕很难保证它的正当行使合法权益。所以在第一次拆迁条例修改的第一次征求意见稿中，仍然维持了行政强拆的这样一个格局。由于老百姓反向很强烈，就把行政的强制拆迁取消了，现在变为行政机关做出补偿决定，被征收人不服，可以到法院提起诉讼。 [12-17 08:45] 马怀德：另外一种情况，行政机关做出征收和补偿以后，当事人没有申请，也没有起诉，政府应该让法院来实施，把强拆的权益给了行政机关。因为司法机关，法院，毕竟不是拆迁活动的当事人，他没有利害关系，他可以站在客观公正的地位，来审视拆迁活动的合法性，并且执行合法的拆迁。所以对老百姓的合法保障，应该有了更加有效的保障，对制约行政机关滥用拆迁权，也是一种有效的监督。 [12-17 08:46] 主持人：我们往往说到拆迁，就不得不谈到利益这个词，我们下一个关键词叫公众利益，二次征求意见稿中也规定了，只有因公共利益的需要，符合国民经济和社会发展规划，并因政府组织的能源，交通水利这些公共事业，以及国家机关，办公用房需要的，可以实行房屋征收，您认为公众利益在当前的界定，是否有弹性，到底谁来代表我们的公众利益？ [12-17 08:46] 马怀德：公众利益是一个不确定性的法律概念，这是很难细化，界定清楚的，在世界上任何一个国家的法律中，都是一个不确定的法律概念，但是公众利益，在不同的国家，不同的发展阶段，根据不同的国情，在认识上也有一定的差别。比如我们国家很多人认为，行政机关所实施的基础设施建设，国防建设，包括能源交通水利建设，这是公众利益，大家都可以认可的。 [12-17 08:46] 马怀德：但是如果说行政机关盖办公楼，或者组织科教文卫体活动，这些项目是不是公众利益，大家就要打一问号。我个人认为，所谓公众利益的界定，它是一个过程，要取得社会的共同，共识和认同，如果行政机关，比如说盖办公楼，是不是公众利益，关键要看盖办公楼，行政机关的目的是什么，是为了卖办公楼，是为了盈利，还是为了履行公共职责，任何一个国家盖办公楼，都是一个履行职责的问题，所以他跟开发商品房，并且销售，这个行为是完全不同的两回事。 [12-17 08:47] 马怀德：所以我们认为像盖办公楼，或者从事其他公共事业，公益事业的活动所产生的利益，就是公众利益，为了实现公众利益而实施的拆迁和房屋补偿，就是合理的，或者是有合法性的。现在真的征求意见稿里又有了一些新的调整和完善，表现在三个方面，如何判断是不是公众利益，首先要看是不是符合规划，这个包括国民经济和社会发展规划，土地利用总体规划，城乡规划和专项规划，如果符合这些规划，说明它可能是公众利益的建设项目。 [12-17 08:47] 马怀德：第二看是不是政府组织实施，如果是政府亲自组织实施公共项目，显然就是有公众利益的色彩。第三，符合不符合公益事业，或者提供公共产品，比如科教文卫体，为了公益事业进行的活动，也是公众利益。所以这里就涉及安居房建设和旧城区改建，看起来好像是一个商品房开发，是一个商业利益，但实际上它是为了改善城市中居住条件比较困难的家庭的生活条件，提高他们的生活水准，完善他们的生活设施所做的努力，这也是以后公众利益的范围，不是普通的商品房开发。有的时候安居房，保障房是限价的。 [12-17 08:48] 马怀德： 所以我认为公众利益是相对来说比较宽泛的理解，因为这样有利于推进城市化，工业化的进程，有利于保障被征收人的合法权益。 [12-17 08:49] 主持人：如果开发商开发了商品房，所有人住进去了，这算不算是公众利益？ [12-17 08:49] 马怀德：所有人的开发，当时开发的时候，实施的行为，显然是获得某种利益，为了盈利所实施的开发行为。你现在说建商品房，或者建小区，你跟政府要地，政府是要给你批地，但是政府在批地之前做的征收，那是要符合公众利益的，但是开发商所获得的土地，为了获得土地，而实施的拆迁，这是商业利益，不是公众利益。 [12-17 08:50] 主持人：在第一次征求意见的时候有一个规定，90%以上被征收人同意，进行危旧房屋改造，需要征收房屋的，再报县级以上人民政府批准以前，还应该得三分之二以上的同意才可以做，危旧房屋的协议签约率要达到三分之二上以后才可以生效，在第二次征求意见稿的时候不见了，是有难度吗？ [12-17 08:51] 马怀德：第一次征求意见稿所做的规定是比较理想的，也应该有前瞻性的一个规定，但是客观讲，这些规定在具体实施过程中会遇到很多障碍，比如说危旧房屋的改造，要保证90%以上的人都同意，又保证三分之二以上的人同意补偿方案，这个难度是很大的，有时候一栋房子里可能10个人，你要保证9个人都同意，只要有两个人反对，这个危旧房屋改造就实现不了，这个在现实中也是不切实际的。 [12-17 08:51] 马怀德：从中国的国情出发，从城市化进程的改造出发，要争取大多数人的被征收人的同意，这是必要的，但是又不能过于绝对，尤其是有些公共基础设施的建设，比如我要修一条路，可能多数人都是会反对的，但是这个路又必须修，所以在这种情况下，你要征求所有的危旧房的业主，就90%以上的同意，三分之二以上的人要同意补偿方案，这是做不到，所以还不如不写，写一个比较现实可行的，又符合中国实际的，所以这次做了这样一补充和完善。 [12-17 08:51] 马怀德：对危旧房改造，对保障性安居工程建设的需要，不需要征得90%以上住户的同意，和三分之二以上的同意补偿方案，而是需要要求他符合国家的各项规划，国民经济社会发展规划，土地利用总体规划，城乡规划，而且要纳入国民经济政府的年度计划，是要经过本县，本市人民代表大会批准的，所以把这个决定权和批准权留给了人大，这个地方能不能改造，这个保障性安居房能不能建设，要听政府和人大的。 [12-17 08:53] 马怀德：有人说政府一方面既做征收决定，又做补偿决定，最后还要批准改造，是不是一个单方面的行为，实际上不是，因为人大的介入和参与，可以比较好地制约这个行为，如果不是一个保障性的安居建设，也不是一个旧城区改建，他可以不批准这个申请项目，也不批准这个年度计划，所以这个项目就没办法进行。 [12-17 08:53] 主持人：但是批准了，还是不能征求百姓的同意，这里有原来的居民，我们不能排斥。怎么做呢？ [12-17 08:53] 马怀德：这个在后面的程序里是有保障的，被征收人，他可以在发布的过程中，在补偿方案的制定过程中，在最后补偿协定，协议的签订过程中，他都可以发表自己的意见，有参与的权利，有救济的权利，有知情的权利，很多权利都可以体现的，不是完全不征求他的意见的，要取得他的同意，最好是能够达成拆迁补偿的协议，在这种情况下才能进行。 [12-17 08:54] 主持人：要征得百分之百的同意吗？ [12-17 08:55] 马怀德：不是，只是被征收人在这个过程中享有权利，比如说我做了一个征收方案，这个小区要拆迁，我就要征求各方面的意见，我要公告30天，这个公告之后，所有的老百姓，尤其是被征收人，他都可以表达自己的意见，如果多数人都反对这个征收决定，说不符合实际，或者补偿的方案不合理，不公平的话，他可以推翻这个征收决定，政府如果继续强制进行征收活动，要进行补偿行为的话，老百姓可以到法院去起诉，可以申请行政复议，实际上是客观促使政府往下走了。 [12-17 08:55] 主持人：第三个关键词叫做补偿标准，在二次征求意见稿中规定了补偿金额不得低于房屋征收公告之日，不得低于市场价格，是不是意味着征收成本的提高，会对政府做出征收决定有制约作用，市场价格怎么界定？ [12-17 08:55] 马怀德：这次征求意见稿在补偿这一部分，应该做了两个非常明显的一个调整，一个就是明确地规定了所有的补偿，都不低于市场价格，怎么理解市场价格，也就是说我获得的征收补偿金，在同一地段，同一区位，可以买得同等面积的商品房，这个对被征收人来讲，当然是有效的补偿的标准，同时对政府也是一个制约。 [12-17 08:56] 马怀德：你刚才说得很对，因为价格提高了，政府就不会随意做一个征收决定了，他要衡量，就是我通过这个征收行为，获得的利益有多大，支付的成本有多大，值不值得，如果成本过高的话，我可以选另外一个地方，并不一定在这个地方进行建设。 [12-17 08:57] 马怀德：另外一个非常重要的补偿标准的界定，就是这次考虑到了被征收人，他在选择房地产的价格评估机制上，机构上有了更多的自由权，选择权。过去都是指定，或者没有什么可选择余地的，一个地方就那么一两个公司，是政府指定的，而且有的评估公司依据的标准是几年前的标准，而且标准比较低。 [12-17 08:59] 马怀德：这次规定，所有的被征收人享有一个权利，就是他可以对房地产评估机构可以选定，他们所做出的结果，还可以提出异议，可以申请符合，如果评估机构对符合结果，做出一个仍然不满意的评估结果，他还可以申请重新评估。他们可以主动地选择，也可以质疑，也可以表达自己的意见，促使我们房地产价格评估机构做出一个更加客观的、符合市场价格的评估，这是对被征收人权益保护的一个很大的变化。 [12-17 08:59] 主持人：被征收人可以自己选择评估机构，这种评估从开始到结束，周期是多长时间？ [12-17 09:00] 马怀德：这个不是很确定，法规也没有明确规定一个评估周期，但是评估的起算点是确定的，就是什么时候算房屋的价值，是要根据房屋征收决定公告之日起，就是哪一天公告征收这个决定，公告做出之后，就根据那个时段来评估整个房地产的价格。当然我们也应该考虑到，要限制整个评估期，限制征收和拆迁补偿期，因为现在价格变动很快，所以尽可能要限制这个期限，保证被征收人的权益。 [12-17 09:00] 主持人：有没有一个机构来保证这些评估机构的公平性？有一个评估的标准和方法吗？ [12-17 09:00] 马怀德：这是有的，实际上评估机构他是一个中介组织，他是要靠信誉，靠客观公正性求的市场，所以一般情况下，如果有了选择，有了竞争关系之后，他就会做出更加合理的评估结果。比如我选择你这个评估机构，你给我定了很高的价格，但是政府不一定愿意接受这个补偿的价格，其他人可能也在选你这个评估机构，不断地给被征收人定过高的高于市场的价格，你这个机构做出的评估结果，会不会得到认可，主要看跟市场的状况，其他的机构都是做出一个价格，如果你过高的话，人家说你虚高，有水分，不一定被信服。但是你做出过低的评估结果，市场就不存在了，因为没有被征收人选择一个给自己评估过低的价格。所以是靠市场的作用来维持一个平衡，保证评估机构做的结果，是趋向于市场，是客观公正的标准。 [12-17 09:02] 主持人：作为普通的网友和老百姓来说，我们更想听听教授给我们分析一下，怎么样才能选择一个好的评估机构？ [12-17 09:02] 马怀德：就像我们要选择一个好的律师事务所一样，要根据他的业绩，市场份额，根据他的信誉度，美誉度来做综合的一个选择，不是说笼统地说，当然要有资质，有信誉的，有业绩的，而且是在这个领域里面，他又是比较熟悉业务，很娴熟，是能够做出一个客观公正的评估结果的机构。 [12-17 09:02] 主持人：各个机构的收费标准都是一样的吗？ [12-17 09:02] 马怀德：应该是一样的。 [12-17 09:03] 主持人：在二次征求意见稿中也规定了市县级人民政府做出房屋征收决定以前，应该按照有关规定进行风险的评估，组织有关部门和专家论证，并将房屋征收范围，补偿方案公布意见，以前被征收人在补偿的过程中，参与的权利，获得的利益，都是比较小的，知情权恐怕也有一些不足，这次决定了被征收人在这个过程中享有一系列权利，比如参与权，可以参与补偿标准的制定，还可以知道其他被征收人分户调查的补偿结果。我们这样做，落实起来难度有多大？ [12-17 09:03] 马怀德：从必要性的角度来讲，过去我们的强制拆迁，很容易引起公众的质疑，也引发了一系列的恶性事件，所以拆迁过程中，政府行为的合法性，合理性，透明度，实际上是引发后续矛盾的主要原因，而且二次征求意见稿里强调了政府在做出补偿决定，征收范围，征收的补偿方案的整个过程中要保持公开、透明，要允许公众、特别是被征收人参与，要进行专家论证，风险评估，要集体讨论。 [12-17 09:03] 马怀德：之所以强调政府要履行这一系列的行政程序，特别是这种所谓的现在条件下行政决策的最重要的几大程序，目的还要保证整个征收补偿方案的合理性、合法性，避免发生争端和矛盾，所以这是一个推动我们拆迁制度向规范化，合法化，合理化的方向发展的这么一个思路。 [12-17 09:07] 马怀德：所以从必要性来讲，政府这样做是完全必要的，也是应该的，而且从老百姓利益保障的角度来讲，也应该履行这些程序，因为老百姓的房屋被拆了，他不知道价格是怎么定的，也不知道征收的范围有多大，补偿的方案是什么方案，到底是实物补偿，还是货币补偿，甚至不知道谁来解决他的拆迁的问题，对老百姓来讲是非常不利的。 [12-17 09:07] 马怀德：从保障被征收人权益的角度来讲，政府也应该履行这些程序，就是公众参与，风险评估，专家论证，集体讨论，这些程序都应该履行到。所以二次征求意见稿之所以在程序的规定上做了一系列的完善和调整，我想主要目的就是为了保证拆迁更加规范、更加合法，而且保证被征收人的权益得到落实。 [12-17 09:07] 马怀德：至于可行性，还得在实践中检验，老百姓不缺乏这种动力的，就是监督政府参与整个过程。知情，表达，监督的动力是有的，我如果是被征收人，我当然愿意参与到这个过程当中，愿意知道这里面的信息，愿意表达自己的意见，甚至愿意监督整个过程，但是政府是不是能够做到这一点，这个我想也是社会监督的一个效果。如果我们媒体，被征收人，社会公众，都能够按照这样一个标准去监督政府，监督政府在征收补偿过程中的一系列行为的话，我想还是能够落实的。因为这毕竟是法律法规的规定，他应该履行这个职责和义务。 [12-17 09:08] 主持人：有一个良好的标准和开端，一定是好的。我注意到了，集体土地上的房屋，并没有纳入到这个规定里，城市土地的开发已经趋于完成，现在的主要矛盾在农村，拆迁的主要矛盾是不是并没有得到根本解决？ [12-17 09:08] 马怀德：这个是这个条例本身的一点点遗憾，但是这个遗憾也是不得以的，这个条例局限在国有土地，就是城市的土地。农村的土地征收，是不能使用国有土地的补偿条例，应该使用土地管理法和相关规定，但是这些规定又不是非常详细和明确，也没有跟整个的城市土地的房屋拆迁形成一个有效的衔接，特别是在补偿的标准、补偿的方式上也缺乏一致性。 [12-17 09:09] 马怀德：所以在整个立法过程中，我们一直呼吁，希望在抓紧制定城市房屋拆迁条例，也应该抓紧修订土地管理法，让土地管理法的相关条款，能够和城市拆迁的条款相衔接，甚至必要的时候，我们呼吁制定集体土地的征收补偿法，因为物权法里已经明确规定，对土地的征收和合理的补偿这是一个基本原则，我们国家长期以来是没有土地征收法的，至于土地如何征收，补偿的标准是什么，程序是什么，都没有规定。 [12-17 09:10] 马怀德：这个跟物权法和土地管理法本身的规定也是缺乏衔接的。所以我们呼吁，应该抓紧时间制定一个集体土地的征收法，来规范集体土地的征收和土地上的房屋建筑的拆除活动，这样能切实保障农民的合法权益。 [12-17 09:10] 马怀德：因为大量的拆迁活动，不是发生在城市的国有土地上而是发生在城郊，或者是城乡接合部的集体土地上，包括北京的很多拆迁项目，都是在集体土地上。要拆迁，要补偿，又无法可依，这本身就是法律上的遗憾和空白，所以抓紧时间制定一个集体土地征收法，这是非常必要的。 [12-17 09:10] 主持人：您怎么看待物权法的问题？ [12-17 09:10] 马怀德：长期以来我们实施的拆迁条例，应该是行政法律处理的活动，所以出现了拆迁和被征收人的局面。现在基本上已经把这个格局调整过来了，征收的主体是国家，是国家征收房屋，以及收回公众房屋所占用的国有土地使用权，一方是政府，一方是老百姓，我要占你的地，我要拆你的房，我要收回你的房，在这种情况下，法律关系发生了变化，就符合了物权法的要求。 [12-17 09:12] 马怀德：但是这个法律关系的变化最大的亮点就是把拆迁人从整个房屋征收和补偿条例中踢出去了，建筑单位、拆迁单位在未来的征收条例中没有地位了。只是国家政府把土地征收回来，或者把房屋征收回来，把土地收回来之后，供给拆迁人，供给建设单位，那是要通过土地的储备制度来完成的，跟房屋征收补偿条例是没有关系的，所以拆迁人这个概念，应该成为历史，以后既使一个商品房的开发商，你要想要用土地的话，你可以到政府去申请土地。 [12-17 09:13] 马怀德：但是这块土地是一个干净的土地，因为在此之前，经政府的征收已经征收回来了，所以供给开发商的土地，应该是净地，从土地储备范围内拨出去的土地。所以以后拆迁人和被拆迁人的矛盾会越来越少，即使出现矛盾，也是政府和被征收人之间的矛盾，这是行政法律关系。 [12-17 09:14] 主持人：在这个意见稿中，也规定的老百姓对征收范围和补偿有异议，可以进行诉讼。根据我国诉讼法，诉讼期间拆迁是不能停止的，房屋征收和补偿是件特殊的事，是否应该在诉讼期间停止拆迁，才能保证被拆迁人的权益。 [12-17 09:14] 马怀德：我们的行政复议和诉讼都有规定，在诉讼期间不能停止执行，这是一个不可改变的一个原则和规定，它还有另外一条，就是说如果继续执行具体行政行为，会给公民、社会、集体带来不可挽回的利益损失时，可以申请复议机关停止行为。在房屋征收补偿上，老百姓同样有这个权利，如果继续执行这个征收补偿决定，特别强制搬迁的话，会给我造成不可挽回的损失，我会有权利要求停止拆迁行为，这还是有一个底线的，可以保护被征收人的权利。 [12-17 09:14] 主持人：如何才能够提出更好，更有效，更容易被采纳的建议呢？ [12-17 09:15] 马怀德：《国有土地上房屋征收与补偿条例》二次征求意见稿，这是我们国家法制史上特殊的现象，在我们新中国的立法史上，从来没有出现过两度向社会征求意见的先例，这次征求意见，我想既体现了中央对拆迁制度变革他的高度关注，也反映了民众对它的敏感和重视，老百姓要通过公开征收意见，直接地表达自己的相关意见，要注意，第一要围绕条例，现有的条款和制度设计的合理性，来提出自己有建设性的意见。 [12-17 09:15] 马怀德：另外也要考虑我们的国情，因为我们国家处于工业化、城镇化的进程当中，既要维护促进推动工业化、城镇化的进程，要有利于进程也要保护被征收人的权益，所以老百姓、特别是被征收人，如果对这个条例本身还有哪些不满意，还有哪些建设性的意见，应该利用二次征求意见的规定来表达，就像第一次征求意见中，已经被第二次征求意见稿所吸纳了一样，如果你提出的意见是合理的，是有利的，而且有利于整个拆迁制度完善的话，我相信立法机关也会认真地考虑，并且加以采纳。 [12-17 09:17] 马怀德：刚才我们说的房地产评估机构的可选择性，这就是第一次征求意见中很重要的一条。再比如说，我们停产停业补偿问题，过去是没有说要补偿停产停业的损失，但是老百姓提出补偿，在这种情况下，新的征求意见搞就规定，要根据你停产停业之前的经济效益，和停产停业期间的损失来确定补偿方案。 [12-17 09:17] 马怀德：再比如说违章建筑、临时建筑，要不要补偿的问题，过去没有规定要补偿，这次明确规定，如果没有进行合法登记的建筑被征收的，征收部门要和有关部门进行综合的认定和处理，换句话说，就不是说所有的没有登记的建筑，都一律不补偿了，而是要根据实际情况，要综合认定。比如说由于历史原因形成的特定的，虽然没有办合法手续，但是它也不是完全违章的建筑，所以我们把这种建筑称之为为经依法认定的，依法登记的建筑，这种拆迁也要给予补偿。这就体现了立法者广泛地听取民意，吸纳民意的一个姿态。 [12-17 09:18] 马怀德：所以我相信，如果大家本着对这个制度负责的精神，本着对我们国家拆迁制度完善的这样一个思路，去提出建设性的意见的话，立法机关一定会采纳的。 [12-17 09:35] 主持人：谢谢教授给我们的建议。今天由于时间的关系，我们访谈就到这里。在结束前，请您和网友说几句话。 [12-17 09:35] 马怀德：各位网友，感谢你们的聆听，我们的想法是一样的，希望我们国家的强制拆迁过程中的悲剧不再发生，希望我们国家的房屋征收、土地征收日益完善，希望我们的法制，拆迁立法，能够推动整个国家的法制。 [12-17 09:35] |