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主持人：各位网友大家好，这里是中经在线访谈，欢迎您收看。国务院法制办15日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。这是自国务院法制办1月29日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》以来到现在，“拆迁条例”的最大进展。 该意见搞一经发出，引发了强烈的关注，今天我们请到了国家发展和改革委员会投资研究所所长罗云毅和大家进行交流。罗云毅，国家发展和改革委员会投资研究所所长、研究员、博导，国务院政府特殊津贴专家。曾先后在商业部食品局、财政部财政科学研究所、国家发展和改革委员会投资研究所工作，历任研究室主任、副所长。现任国家发展和改革委员会投资研究所所长。 [12-17 10:32] 罗云毅：各位网友大家好。 [12-17 10:33] 主持人：罗老师您从经济的角度给我们解释一下这个条例？ [12-17 10:33] 罗云毅：从我们的实际工作来看，我们感觉到在国有土地征收，在社会主义经济建设当中，这是个局部问题，但是影响很大，可以从两个方面来考虑。一个从实践的角度，这个问题处理不好，可能影响我们的工业化城镇化的进程，等于就是农民进城，在某种意义上，就需要新的厂房，需要新的居住的地方，学习的地方，生活的地方，对于城市的扩大，是有很强烈的需要的。这个需要不可能完全通过扩大城市来解决，还要通过城市原有的房屋的改造来满足这个需要，所以这是很重要的一个方面。 [12-17 10:34] 罗云毅：如果这个问题解决不好，很可能有一些应该进行的建设，就不能按时进行建设，或者不能按照规划进行建设，很可能影响我们的城镇化进程。另外一个方面，在社会主义的经济社会发展，很重要的一条，就是建立和谐社会，要使得所有的老百姓能享受我们改革开放带来的成果，如果说我们拆迁的问题解决不好，可能会影响被征收人的利益，这个也不符合我们社会主义现代化建设的要求，在这个意义上，出台这个征收条例，能够解决好这些问题，是有着非常重要的现实意义的。 [12-17 10:34] 主持人：您认为这次的条例给您留下印象最深的地方是什么？ [12-17 10:35] 罗云毅：在我们城市的发展过程当中，在国有土地上面，房屋的征收当中，过去确实是存在着一些矛盾，整体来讲，工作做得还是比较好的，确实还是存在着一些问题。表现在两个方面，首先一个方面，就是被征收人的利益，或者个人利益，在征收过程当中，可能会受到一些损害，大家也关心，媒体上经常说的，像有些地方出现强拆，甚至出现暴力现象，甚至出现悲剧，这都是极少数的，出现这些悲剧，出现这些不合理的事情，应该是极少数的，但是影响是很大的，这是一个方面。 [12-17 10:35] 罗云毅：但是同时不可否认，还有另外一方面，有时候公共利益的需要也得不到满。比方说我们在北京，就有一个地方，在北边，有几条路，中间就是没有拆掉的房子，叫什么路我忘了，绕着它走，实际上增加了建设的成本，而且老百姓也不方便，好像你的房子没有拆，局部利益好像得到保证了，实际上个人利益是不是得到保证很难说，但是公共利益肯定受到损失。 [12-17 10:36] 罗云毅：路绕着你的房子过去，有的时候，那个路就不能修，因为局部的利益这个问题没有解决，路不能按时修，损失是很大的，停工一天，工期一拖，这个损失是非常大的。所以我觉得从我们现实的角度来讲，这两个矛盾都要解决。 [12-17 10:37] 罗云毅：我觉得从经济政策研究的角度来看，这个条例给我印象最深的，就是它在指导思想上非常明确，就是要统筹兼顾，一方面要照顾好公共利益的需要，另一方面，就是要切实保障被征收人的利益。整个应该说是一个法律性的文件，强调法律程序，强调法律的过程，强调法律的公平，但是从经济政策的角度来说，就是强调统筹兼顾这样一个指导思想，我个人还是比较赞成这样一个基本框架。 [12-17 10:38] 主持人：您一直在强调公共利益和被征收人的利益，其实就是公共利益和个人利益，在二次征求意见稿明确规定，只有因为公共利益的需要，符合公民经济和社会发展规划，土地利用总体规划等，明确因政府组织实施的能源，交通水利等公共利益，以及国家机关办公用房需要，所实施的征收。我们怎么来界定公共利益，是否有弹性？谁来代表公共利益？ [12-17 10:42] 罗云毅：这个问题很好，公共利益这个问题，说起来是一个大词，真正要想把它界定清楚，还是挺不容易的。实际上公共利益这个概念的界定，肯定是有弹性的，不同的人有不同的理解。从经济政策的角度来讲，经济学界，不管是国内外，对于公共利益并没有一个大家都接受的、完全统一的这样的一个界定，都是在做政策研究，各个国家的情况不一样，它没有一个统一的标准，确确实实还是比较有弹性的。 [12-17 10:42] 罗云毅：你还讲到了，就是谁来代表。在一个国家，肯定应该是由我们的立法机关，由选民选出来的政府，应该由他们来代表。政府之所以存在，就是需要一个人出来，来安排这个社会的秩序，整个社会才能更好地发展。所以肯定是通过我们有立法机关，还有我们政府，从理论来说，应该是他们来代表公共利益的。 [12-17 10:43] 主持人：我也注意到条例的第二章第8条第二款，由政府组织的公共设施能源水利，还有教育文化，体育，资源防护，防灾减灾，社会福利，市政公共等事业的需要，很可能有的时候，能源，交通，水利，它是带有一些经营色彩的，是以盈利为目的的，算不算公共利益，我们的教育，文化，卫生，这些很可能是收费的，算不算公共利益？ [12-17 10:43] 罗云毅：这个还是涉及对公共利益的界限，确实是有弹性的。比如我原来到过美国，进行过学术访问，调查过地方政府提供公共产品的情况，给我印象很深，美国的地方政府把高尔夫球场作为公共产品来提供，这一点对我们中国是不可想象得。公共利益这个概念，它因时因地因人而异，可能在不同的国家，不同的发展阶段有所不同，每一个地方，每一个地方的居民，强调关注的重点也不一样，它是有弹性的，没有一个统一的标准。 [12-17 10:43] 罗云毅：可能我们这个条例当中规定的一些项目，讲公共利益的一些项目，比如说能源、交通、科技、文化都收费，甚至于主办的这些单位，可能还盈利，是不是公共利益，我觉得这就是因人而异，我觉得是否公共利益怎么样界定，并不能看它是不是要收费。 [12-17 10:43] 主持人：我们应该看什么？ [12-17 10:44] 罗云毅：这个就是一个弹性很大的概念。 [12-17 10:44] 主持人：公共使用的算做公共利益？ [12-17 10:44] 罗云毅：公共使用的，也不能完全这么说，我觉得你要想对公共利益做出一个完全的，非常精确的界定，恐怕不太现实。实际上各国也没有这样去做，每一点都搞得很清楚，可能还是不太现实的。你说我怎么理解公共利益，我觉得它确实是一个弹性比较大的概念，可以从相对来讲战略的层次，或者宏观的层次讲，从我们国家来讲，我们现在的公共利益，从我的政策研究，从我们规定资本投资进程来看，我觉得最重要的就是能够使我们的经济社会能够健康、持续、稳定地增长，这是一个很大的概念，你说很虚，没办法，我就这么理解的。 [12-17 10:44] 罗云毅：具体到条例出台的背景，就是使我们的工业化进程、城镇化进程能够比较有序、比较稳定地完成，这就是我们的公共利益。一定要界定到某一个行业，某一个项目，有时候可能会比较难。有的时候很清楚，比如中小学，我们义务教育肯定就是很清楚的，可能某些文化设施，卫生设施，有时候可能会收费、会盈利，这个就比较复杂了。 [12-17 10:45] 罗云毅：所以很难说某一个行业是，某一个行业不是，从大的方面来看，条例上面的能源，交通，水利，还有科技，教育，文化，我觉得从大个方面来看，应该是属于大的公共利益的范畴，这一点还是应该可以肯定的。可能它会收费，或者盈利，这个不是一个标准。从我的工作来看，我的印象中世界银行，原来讨论公共产品的基础设施，提供产品的时候，明确就讲了，像水，电，气，污水处理，公共交通，世界银行提出来，就讲了，必须是保本，而且微利，只有这样才能给老百姓提供更多的水，电，气，路，环境保护，如果这些都不收费，倒是一个好事情，最好都不收费，但是我们生产力水平没有发展到那个阶段。关键看它是不是有利于老百姓的真正的整体的利益，长期的利益。 [12-17 10:45] 罗云毅：这些项目收费主要是比较合理的，只要按照政府的规定去做，它还是符合老百姓长远的利益。我觉得从历史经验看，从大跃进的时候是公共食堂，吃饭不要钱的，一下把集体经济吃垮了，如果我们这些都不要钱，要钱就不是公共利益了，一下我们经济可能就垮了。怎么样判断公共利益，不能简单地从是不是收费，是不是盈利来判断，这个不是那么简单的事情。 [12-17 10:46] 主持人：罗老师在我们传统观念里，一提到利益，都说谁来保障我们的利益，公共利益有什么保障措施吗？ [12-17 10:46] 罗云毅：实际上公共利益，这个题目是一个很大的题目，至于说公共利益怎么样保障，所谓公共利益，长远来看就是我们经济社会健康持续稳定发展，怎么样实现，怎么样来保障，这个问题可以很大，也可以宽一点，可以窄一点，主要就是靠我们的国家，因为公共利益它要通过我们的立法机关，要通过政府部门来执行，这里面首先政策层面一定要比较科学，才能够保障公共利益的实现。具体来讲，对每一项要有比较明确的法律框架、法律条文，这样才能实现公共利益。 [12-17 10:47] 主持人：各国对于公共利益有没有一个统一的标准？ [12-17 10:48] 罗云毅：公共利益弹性很大的标准，各国是没有统一的标准的，给我印象很深的就是美国的地方政府，把高尔夫球场作为公共产品，就可以想想跟我们的差距是多么大。从经济学的意义讲，要想找一个统一的标准，可能现在比较困难。 [12-17 10:48] 主持人：我们拆迁也遇到一些很暴力、很血腥的事件，导致很悲伤，很不愉快。因为这些强制拆迁涉及到被征收人的个人利益，在第一个条例出台的时候，规定90%和三分之二，在这个过程中就存在个人利益和公共利益怎么权衡的问题。 [12-17 10:49] 罗云毅：这里面还得谈一谈什么是个人利益怎么理解，因为我刚才讲了，像这样一个条例的亮点，就是要兼顾公共利益和被征收人的利益。实际上是个程序的问题，被征收人的利益，它跟公共利益相比是一个局部的，是个体的。过去我们的工作当中，对这一点重视不够，现在可能在一些地方对它的重视还是不够的。 [12-17 10:49] 罗云毅：这个条例我觉得，从它的框架设计，指导思想上看，基本上解决了这个问题的，大家关注这个条例，可以从这么几个方面去理解。一个，条例的名字很有意思，这个条例叫做《国有土地上房屋征收与补偿条例》，实际上如果严格地说中文，就讲国有土地房屋征收条例就可以了，征收必然有补偿的，补偿好像有点多余了，但是我觉得文件起草者确实是煞费苦心，把补偿加上，征收和补偿是永远分不开的，但是它专门讲了一个补偿条例，保护被征收人的利益，就在补偿条例上，最核心的问题，就是体现在补偿的内容上面。 [12-17 10:53] 主持人：我们这个条例规定了像您所说的那样，比如被拆迁人可以去寻找评估机构，参与补偿方案的制定，补偿标准的制定，甚至还可以知道其他被征收人的分户和协议补偿的结果，这是不是意味着我们现行的条例对被征收人的利益保障的一种体现？ [12-17 10:54] 罗云毅：应该说它确确实实是一种体现，这个条例它对被征收人的利益的补偿，实际上是多方面的，你讲的只是从法律程序上讲，从被征收人知情权，从信息透明，发言权这个角度来讲，是确实体现了。但是我想强调，这个条例对于被征收人的利益的切实保障，它是一个程序性的，真正的切实保障，还是体现在补偿的方法和补偿内容上面。 [12-17 10:54] 罗云毅：首先它强调了对于被征收人的利益的补偿，首先就是被征收的房屋的价值，要按照当时的市场价值，这是最最核心的思想，这是一点。第二点，要对应征收房屋所造成的搬迁，或者是临时安置，这是要发生费用的，我觉得条例也给予了重视。第三点，你是搞经营，如果你房屋开了小商铺，车间什么，如果征收可能会停产停业，造成损失，也规定了对于停产停业造成的损失也要给予补偿。 [12-17 10:55] 罗云毅：从补偿的内容方面，应该说对他的经济利益的考虑还是比较全面的，这个是被征收人利益的补偿的一个核心的问题。另外一个，除了对经济利益的补偿之外，还有从程序上的规定，也保障了被征收人的利益，它同时还给被征收人一种选择权，这个补偿实际上按照这个条例包括两种形式，一种是货币补偿，还有一种是实物补偿，甚至两种混合，这个选择权就说，如果被征收人希望实物补偿的，还可以按照你的要求进行实物补偿。除了那三点之外，在补偿的方式上，也给予了重视。 [12-17 10:55] 罗云毅：可能有一些被拆迁人需要进入保障体系，在现在的正常情况下是要排队的，这个里面也专门提出来，在给你补偿的同时，优先进入保障房体系，这也是一种照顾。在我们经济社会发展当中，有很多问题是历史遗留问题，有一些不那么合法的建筑怎么办，这个条例也给出来处理的办法，你如果是纯粹的违章建筑，根本没有任何理由的，就不给补偿，如果给予补偿的话，实际上对那些守法户是一种打击，本来是违法的，你侵占了公共利益，但是有的时候很复杂，有的时候只不过是手续没有办好，手续不全，这个时候条例也规定了，在这种情况下，要先给予认定，如果是手续问题，不是纯粹的违法建筑，还会给予照顾。 [12-17 10:55] 罗云毅：所以我们可以看出来，这个决定对于被征收人的利益考虑整体来讲还是比较全面的，考虑到了各个方面，包括物质的补偿、经济政策上的照顾，还有程序上的合理性，这都体现了对被征收人的利益的保障的方面。 [12-17 10:56] 主持人：这次条例与上一次相比，体现了更加细化、人性化的保障，但是我们不得不去思考，保障被征收人的个人利益的这些措施和细则，实施起来究竟难度有多大？ [12-17 10:56] 罗云毅：我觉得这样一种法律的制定和执行，毕竟是两回事，我们今天讨论的是条例制定方面，总体框架上还是比较合理的。你讲的实际上是执行层面的问题，这里包括两个问题，一个这个条例本身还在征求意见，本身还有一些不完善的地方，为了将来把它更好地落实，兼顾两个方面的利益，首先对这个条例要进一步完善，也是集思广益，使我们这个条例更加完善，更加科学化，这样有利于它的落实。 [12-17 10:57] 罗云毅：另外一个方面，我们的社会体制可能还有很多不完善的地方，即使这个条例很完善，但是在落实的时候，可能还会有一些问题，我觉得可能是不可避免的。我想如果要想解决我们的政策没有落实，其实不光这个领域，很多领域，很多很好的政策都没有落实，根本的原因就是我们体制的问题，要使我们的体制进一步完善，这样就能得到很好的处理。 [12-17 10:57] 主持人：在意见搞中也规定了，补偿金额不得低于房屋决定征收之日房地产的市场价格，是不是征收成本会提高，会对征收有影响？市场价格怎么来界定？ [12-17 10:58] 罗云毅：这个核心思想，我们讲补偿，这就是一个核心的思想，它所谓的条文的意思，就是按照当时的市场价格来给你补偿，这是补偿的核心。至于说它是怎么确定，我们知道被征收的房屋，实际上是没有交易的，你怎么知道，因为像一个计算机也好，或者一个手机也好，都是在市场上有交易，我们都可以看到很清楚的价格，像刚才这样一个价格，就要靠评估，评估是按照当时的附近的相同地段、相同类型给出一个决定，应该说是可以做到比较能够接近它的市场价格。 [12-17 10:58] 罗云毅：会不会使补偿成本提高，这个看怎么说了，什么叫补偿成本，如果说你跟原来比，有些地方不太合理的做法，强拆，根本不给被征收人，不是按照市场价格给人家定价，这个房屋按这个地段，按照它的质量，本来应该是八千块钱一平米的，结果你做了一个决定，我就三千，那个成本确实是很低。 [12-17 10:59] 罗云毅：现在的规定应该按照八千给，成本就是提高了，但是这个就是不合理。如果按照市场定价，就不存在拆迁成本提高的问题，就是按照过去不合理的定价方式，那个恰恰是我们需要改革的。 [12-17 11:00] 主持人：但是市场价格波动是很快的。 [12-17 11:00] 罗云毅：这个方面到底怎么定价，那是一个复杂的问题了，应该有专门的方面来解决，怎么样进行房地产价值的评估，相对来讲是一个专门的问题，发达国家基本上解决这个问题了，比如按照一定的模型，一定的程序，一定的方法来进行评估，这个基本上都解决了，主要按照这个程序走，应该说都可以解决的。 [12-17 11:00] 主持人：在07年的时候，国务院法制办已经研究现行的拆迁条例，出台的时间仍然难以预告，您觉得这里最大的阻力是什么？ [12-17 11:01] 罗云毅：我觉得最大的阻力就在于我们国情的复杂性，国有土地房屋的征收和拆迁的问题涉及到方方面面的利益，是一个征收和拆迁的问题，是一个非常深刻的利益割据的调整，尽管我们改革开放已经进行了30年，我们还是在不断摸索和试验当中，并不是一天两天就能看得清楚的，而且各方面的利益的诉求，怎么样达到平衡，同时能保证每个人的利益，这个也不是一下子就能得到解决的。 [12-17 11:01] 罗云毅：我们就可以看到上一个征求意见稿出台以后，各方面的意见非常多，在起草过程当中，就已经听取了各方面的意见，还有很多意见。这次征求意见稿出来，还会有很多意见，说明各方面的利益的统一，思想相对统一，不可能完全统一，也需要一个过程。关键的问题，各方面的方式不太一样，我们要相对统一，相对比较科学地统一，这个需要时间的。 [12-17 11:02] 罗云毅：07年到现在，好像是三年时间很长，但是这么大的一个事情，花一点时间，能够把它尽可能统一一些，三年时间也不算太长，对于这么大一个事情，还是可以接受的。 [12-17 11:02] 主持人：既然这个条例面向全社会公开征求意见，我们更想听听来自专家的声音。究竟什么样的建议，更容易被采纳，我们如何才能够提出更有效的建议？ [12-17 11:27] 罗云毅：每个人都有自己看问题的立场，要想对于这个决策部门做出更好的贡献，可以结合自己的切身利益，摆事实，讲道理，这样可能好一点。如果对某一个问题，你根据你自己的背景，提出一些自己的意见可能会更好一些。如果太宏观的建议，就不太容易体现出来 [12-17 11:28] 主持人：今天也非常感谢罗所长在我们访谈中做客，在节目结束之前和网友说几句话。 [12-17 11:28] 罗云毅：这是一个比较大的问题，如果把这个问题处理得更好，我也会很高兴。我今天有这个机会和大家进行交流，这仅仅是我作为研究员个人的意见，不代表任何单位。 [12-17 11:29] 主持人：谢谢罗老师。无论公共利益，还是个人利益，都希望在生活中找到一个心灵的平衡，才能活得更坦然，更幸福。感谢罗老师到我们访谈来做客，也感谢各位网友的收看，我们下期再见。 [12-17 11:29] |