第一阶段：
主持人（北京大学法学院副院长沈岿）：各位嘉宾、各位朋友，大家下午好！非常高兴我们在这里举行第五届中国食品安全论坛，我们这是分论坛，主要涉及到食品安全法体系的发展与完善，我也很荣幸接受会议主办方的邀请，能够主持这样的一个分论坛。
主持人：参加我们这个分论坛的有来自国家各部委，包括最高法院，全国人大法工委等国家机关的领导。我在这里由于时间的关系，不再一一做介绍，直接切入到主题，进行嘉宾的发言，每个阶段嘉宾发言以后，我们还会有沟通和互动的时间，进行探讨。我们这个分论坛分两个阶段，每个阶段80分钟，首先我们进入到第一阶段，第一阶段的主题是最高人民法院和最高人民检察院司法解释的应用，首先有请演讲嘉宾，最高人民法院刑事审判第二庭王珅法官。
王珅：谢谢主持人，各位领导、女士们、先生们，下午好！很荣幸参加这次论坛，和大家一同探讨关于食品安全的问题。大家都知道，在今年5月3号，“两高”联合发布了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下称《解释》），在《解释》的制定过程中，我们得到公安部、卫计委、食药总局、农业部等行政执法部门的大力协助，使得《解释》在很短的时间内完成并顺利出台，今天在这里首先要表达感谢。
王珅：危害食品安全犯罪严重影响了社会的和谐稳定，影响了政府的形象，对危害食品安全犯罪，作为审判部门来说，肯定是要依法严惩的。但是从刑法的规定来看，和现实需要达到的目标来看，还是有一定的差距的。比如说刑法的有的规定就规定过粗，有一些犯罪加重情节所规定的“情节严重”、“情节特别严重”这些表述应该怎么理解和把握都没有统一的标准，可能就导致司法过程当中的执法不统一，刑法有的规定又规定得过细，比如掺入的有毒有害，这个掺入的方式就过细了，像地沟油，就是使用了完全不能使用的原料，经过脱色、过滤的处理，是通过做减法，而不是做加法的形式来生产有毒有害的食品。同时还有一些具体的操作，刑法的规定可能对我们在具体的司法审判过程当中，它的一些规定给操作带来很大的不便。所以说刑法的规定跟实际的打击需要之间是有差距的。
王珅：这个解释我想分三部分讲，首先第一部分，我们刑法直接将食品作为犯罪对象作为规定的罪名，就是两个，143条规定的，食品罪和144条规定的，但是这个解释不局限于这两个罪名，而是在大格局下，从对象、链条、罪名三个方面来做的，基本上实现了当前危害食品违法行为的全面覆盖。首先是对象的全覆盖，我们规范了对食品范围做了界定，我们知道影响食品安全的因素，除了食品本身，食品原料以外，还有食品添加剂，食品的相关产品，鉴于实践中对于食品范围理解，和食品添加剂是否属于食品，存在不同的看法，根据食品安全法，农产品质量安全法等相关行政法律法规的规定、解释，区分了不同对象，分别确定了具体的定罪量刑意见。
王珅：第一个，对刑法第143、144条，对这两条更细化，根据食品安全法的规定，食品是包括食品原料的，我们在司法解释中，司法解释适用的对象或者刑法143、144条适用的对象就涵盖了食品，食品原料，使用的农产品，保健食品等等，包括还有一些像传统上既是食品又是药品的物品，这个原则体现在解释的第8、9条当中。
王珅：第二个，对于食品添加剂和用于食品包装的材料容器，洗涤剂、消毒剂等设备等，按照食品安全法规定，不属于食品，对于这一类物品为犯罪对象的行为怎么定性呢？司法解释最后根据，我们也是几轮讨论，虽然过程当中也有不同的认识，但是最后我们认定，应该以刑法第140条，以伪劣产品罪来进行处罚。
王珅：第二点，链条全覆盖。我们在司法解释中，对于整个食品生产的链条进行了全链条的梳理，因为这个食品生产本身就有链条长、环节多的特点，因此在每一个链条，每一个环节都有可能成为犯罪分子瞄准的对象，都有可能发生危害食品安全的犯罪。如果刚才谈到的犯罪对象是对危害食品犯罪横向的研究的话，那链条式的上下游的各种上下游犯罪行为的定性的认定应该是对这一类犯罪纵向延伸的问题。
王珅：解释主要是做两方面的规定，一个是对于大量发生在流通环节的一些滥用添加，违法添加的行为的定性做了明确，刑法143、144条里面，只是规定了生产销售环节，大量其实发生在流通环节当中，比如说储存、运输，像很多农产品又要保鲜，这些都会在这个环节当中滥用一些添加剂，那它也是危害食品安全的。在司法解释里面，第8、9条就把生产销售环节细化，加工食品就细化成为食品的加工、销售、运输、储存，对于使用农产品，我们细化为使用农产品的种植、养殖、销售、运输、储存，细化在这些环节里面。这样规定，一是能够和现有的行政法规衔接，再一个也是为了能够对于现实当中存在的问题比较好的解决，实际上我们也认为，跟刑法的立法本身是不排斥的，因为生产到销售中间的这些环节，应该也是要纳入在刑法打击的范围内的。
王珅：第二个是我们对于食品的生产，再往上追溯，包括像一些用于食品生产的非法添加物的生产，包括国家禁止生产使用的农业投入品，比如说不允许使用的农药、饲料等等，对这一些行为的定性也做了规定，司法解释在11条用了一条，对这一类行为规定的是按照非法经营罪来进行定罪处罚。
王珅：第三方面，我们想谈一下犯罪的全覆盖，这个司法解释，对于危害食品安全犯罪的行为、相关的定罪问题、整个罪名进行了梳理，对于罪名之间的关系以及适用的范围做了规定。主要体现在五个方面：
王珅：二是针对实践中存在的使用有毒有害的非食品原料加工食品的行为，如利用地沟油加工所谓的食用油等，明确此类“反向添加”行为同样属于刑法规定的在“生产、销售的食品中掺入有毒有害的非食品原料”。
王珅：一个就是针对食用滥用添加、违法添加突出的问题，根据添加物的不同来做处理，添加禁用物品的，不按规定添加食品添加剂的，区分是否“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”，分别以生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。 [06-17 14:16]
王珅：第三个，为了堵截病死、毒死、死因不明以及未经检验检疫的猪肉流入市场的通道，明确私设生猪屠宰厂（场）、非法从事生猪屠宰经营活动应以非法经营罪定罪处罚。很多部门都说，这个不仅局限在生猪，畜禽都应该纳入。但是考虑到非法经营罪提前要求是违反国家规定，现在唯一的是全国生猪屠宰条例。但是我认为不妨碍以后，比如说以后对牛、羊这些大的畜禽实行定点屠宰。同时如果说其他的畜禽有问题，比如说它是用瘦肉精喂养的羊，按照司法解释规定，仍然是可以对它刑事责任进行认定。 [06-17 14:19]
王珅：第四个，为惩治危害食品安全犯罪的各种帮助行为，扫除滋生危害食品安全犯罪的环境条件，对危害食品安全犯罪的共犯以及食品虚假广告犯罪做出了明确规定。比如说虚假广告，对于食品，特别是保健食品做虚假宣传的，我们也是有了一个条款来规定。第五个方面，我们对于渎职犯罪也做了一个梳理，对于渎职犯罪之间的关系，法律适用的原则做了明确，这个是我想讲的第一个部分，严密法网。
王珅：第二个，对于明确了罪名适用的原则:凡罪必定、择一重罪。我们的解释做了两方面的规定，一个是对于生产销售不符合安全标准的食品罪，和生产有毒有害食品罪，加重情节细化的过程当中，我们就考虑到了这两个罪和其他罪名可能存在的竞合，按照以前的我们的数据分析，实际上很大一部分是按照生产伪劣产品罪判了，这一次在制定细化情节的时候，我们就考虑到这个问题，这样能有比较好的法律效果。当然刑法本身也有修改，也不能排除完全转适用其他罪名的规定。对食品监管渎职罪这方面，这一次原则规定了，以后不再使用滥用职权和玩忽职守罪。
王珅：第二个部分，依法从严从重，确保打击效果。我想应该可以从五个方面体现出来：
第一个，细化了定罪量刑的标准，像我刚才说到，刑法143、144条，对于加重情节，加重后果，都没有细化的，就是笼统的表述，具体怎么操作，怎么把握，怎么理解它都有不同的，这一次司法解释当中，用了比较大的篇幅，对于这一部分的内容加以规定。
王珅：第三个，体现在提高了判罚的标准上。理论上说，这两个罪的罚金上不封顶，下到什么程度，最低1千元。这一次我们也是本着和修法一致的考虑，对于罚金我们设定了一个最低上游，不能违背法律的规定，但是下游设定了一个生产销售金额2倍以上的罚金，最少判处两倍以上的罚金，这个跟其他的伪劣商品相比，这就是比较高了。但是在我们制定过程当中，也有部门希望能更高一些，像跟行政法规能够结合，达到5倍或者10倍，但是我们也考虑到，一方面，因为刑事案件存在一个，对于违法所得追缴的问题，犯罪工具要没收，这个是对他合法财产的判处。第二方面是因为像有的案件，我们不能排除生产销售金额特别大，如果判5倍、10倍，可能就是天价了，最后造成的是实际没办法执行，就成一个笑话，司法上来讲也不严肃。
王珅：第四个，严格掌握缓、免刑适用。第五个，严惩了单位犯罪，以前的追溯标准，大家可以看到，个人和单位适用的是不同的标准，单位比个人的标准要高一些，这一次的司法解释里面规定，个人和单位适用的是同样的标准。
王珅：这个解释体现的第三个精神就是强化司法认定，方便操作。
事实认定难，为了提高司法效率，司法解释对一些具体的操作问题从程序上进行了处理，体现四方面：
一个是转换了生产销售不符合…实际上这是对于个案需要具体认定的问题，但是司法解释这一次是对于实践中出现得比较多的，具有高度危险的一些典型的问题类型化，把一个原本需要个案认定的问题，制定成规范认定的问题，只要具备了情形之一的，就可以认定它具有刑法第143条规定的足以的危险。
第二个，有毒有害的认定，我们现有的条件是不能达到的，我们也注意到，一些主管部门设置黑名单，我们这一次就把黑名单予以法定化，凡是上了黑名单的，我们就认定为有毒有害的食品原料，不再进行认证了。
第三个，司法解释扩展到了伤害，残疾程度。
王珅：第四个方面，明确了相关认定的程序，虽然刚才提到的，对刑法143条的规定，但是有一些个案还是存在着个案认定的问题，怎么认定？我们做了一个程序性的规定，如果按照之前司法解释规定，不能直接认定的，要根据检验报告，以这个为基础，结合专家意见来做认定，明确了检验报告的地位，也明确了认定一个物质是不是有毒有害，这个责任是司法机关的。
王珅：这跟所有的法律的东西都一样，肯定有一些滞后性，现实当中总有一些新情况、新问题不断地发现，我们希望和其他的行政部门能够比较好地，平时多的沟通交流，及时掌握新情况、新问题，为维护良好的安全的食品环境来共同努力，谢谢大家！
主持人：谢谢王珅法官。非常感谢。我们相信最高法院可能不仅仅只是出台司法解释来进行这方面更多的规制，加大打击力度，可能还会在以后的，就像你刚才提到的，有一些新的违法犯罪的现象，可能要通过更多的指导性的案例，能够及时地跟进这种新的形势的发展，这样对于指导的意义是非常大的。接下来有请非常有经验的，也是学者型的领导，卫生计生委食品安全标准与监测评估司司长苏志先生，有请！
苏志：非常感谢主持人，也感谢大家，感谢分论坛，给我一个发言的机会。刚才听了王珅法官对于司法解释的背景做了详细的解读，很受启发。我个人感觉讲得很好，这也是一次对我们行政部门的一次普法教育，我从事的工作是食品安全标准，风险监测评估，这两个比较具体的，带有专业性质的职责。下面我结合我们的职责谈谈学习司法解释的体会。
苏志：大家知道，食品是非常特殊的，其生产经营活动做出了严格的规定，同时我们的刑法很早就涉足了危害食品安全罪。但是近年来，食品安全的形势依然十分严峻，重大恶性案件时有发生。解决了三个大的问题：
第一个，解决了危害食品安全犯罪，如何具体适用，刑事处罚，明确了，建立了相关的犯罪的定罪量刑的标准。
第二个，解决了行政法律规范及其执法，与刑事法律规范，及其司法的有效衔接。司法解释在认定犯罪具体情节时，深入研究，并且积极采用了行政法律法规和部门依法做出的相关规定，比如说禁止使用或者禁止添加的黑名单。
第三个，针对近年来，食品安全监管所面临的新情况、新问题，解决了诸多新型的疑难案件的刑法的适用问题，并且充分体现从源头上防范食品安全，食品安全危害和相关的犯罪的这样一种司法的意图。我们相信，司法解释的出台，对于充分运用法律武器将发挥积极的推动作用。同时这也是对政府，食品安全监管部门极大的支持。我们卫生计生委我们坚决拥护，贯彻履行司法解释，坚决依法严打犯罪。
苏志：我们的职责，要重点做好两方面的配合：
一方面，关于标准，食品安全标准。刑法第143条规定了生产销售不符合安全标准食品罪，本次司法解释，第一条至第四条，对犯罪情形做出了具体的规定，充分体现了食品安全标准的法律地位和极端重要性，食品安全国家标准是强制性的技术法规，是保障食品安全的科学依据，对于规范食品生产经营活动，强化政府科学监管，促进食品产业健康发展和公平竞争，发挥着十分重要的基础性作用。2009年，食品安全法实施以来，我国的食品安全标准管理制度得到完善，组建了国家食品安全国家标准委员会，制定通过了十二五规划，全面启动了食品标准中安全指标的清理整合，截止目前，已经公布乳品安全标准，污染物限量等303部基础性和重要产品的食品安全国家标准。应该说这些标准300多部标准已经覆盖了各类食品中可能影响食品安全的六千多项指标。
苏志：大家知道，法律的生命在于实施，标准的生命在于执行。尽管生产的规模，工艺的技术千差万别，但是执行食品安全国家标准应该一视同仁。首先要确保食品的原料符合国家的要求，不合格的原料不可能生产出合格的生产。这也是基本常识。必须强调，严格把关。二是要把标准的各项规定，切实落实到食品生产加工，或者经营的全过程中间去，要牢固树立食品生产经营的过程，就是保证食品安全的过程的理念。三是严格实施良好生产或经营规范，做到知行合一，绝不能心存侥幸。我们只有将标准的规定变成企业的具体管理措施和操作规范，并执行到位，标准才可能发挥它应有的规范作用。
苏志：下一步，国家卫生计委将继续清理整合现行食品标准为重点，2013年底我们将完成现行近5000项各类食品标准中强制执行内容的清理，并指导地方同步开展地方标准清理工作。在清理的基础上，抓住十二五的规划契机，加强调研，广泛听取各方面的意见，充分借鉴国际的经验，加快形成我国食品安全标准体系，完成制定修订的工作任务，继续整合、统一发布食品安全国家标准。进一步完善标准管理制度，大力开展标准宣传解读和跟踪评价工作。
苏志：二及时认定公布可能违法添加的非食用物质名录。严厉惩治不法分子生产、销售有毒有害食品是当前打击食品安全犯罪的重点任务。司法解释第二十条规定了应当认定为有毒、有害的非食品原料的各种情形。其中，我委依法公布的《食品中可能违法添加的非食用物质名单》（简称“黑名单”）是认定有毒、有害非食品原料的重要依据之一。目前已经公布了6批，共包括64种非食用物质。根据司法解释的规定，凡是使用黑名单中的物质为食品原料，或者在食品生产、加工、存储和销售过程中掺入非食用物质的，一律按照生产、销售有毒有害食品罪立案查处。
苏志：为了做好黑名单的认定和管理工作，我们会同相关部门成立了多领域专家组成的专家委员会。根据风险监测、监督管理和社会举报的信息，及时组织开展对新发现可能添加的非食用物质的论证工作，不断更新黑名单内容，并积极研究配套检验方法。按照本次国务院机构改革的要求，我们将进一步完善部门协调配合机制，为食品安全监督和打击刑事犯罪提供坚实的技术支持。
谢谢大家！
主持人：我们非常可喜的是，我们的行政和司法在两位专家里面充分衔接起来了。我们知道食品安全领域是非常复杂的领域，不可能单靠一个部门，所以几龙治水是非常重要的，关键在于他们之间是否充分合作。接下来有请另外一个非常重要的部门，公安部治安管理局许成磊处长来做演讲。
许成磊：非常感谢，刚才两位嘉宾都分别围绕着新的司法解释做了非常精到的解读，通过他们的解读，在我们现在这个环境下，严厉的打击这类食品安全犯罪，应该说还是发挥了很好的作用。
许成磊：这一次食品安全宣传周的主题是社会共治，同心携手维护食品安全。社会共治，我们知道在目前，我们国内的食品安全的问题，我个人理解，现在来看，主要的问题应该还是人的问题，还是食品安全领域的违法犯罪的问题，这几年的食品安全，我们一直在和食品安全的违法犯罪做斗争。社会共治，食品安全是一个体系的问题，至少涉及到我们执法的问题，涉及到对违法犯罪打击的问题，对此，老百姓意见也很大，社会反响也很强烈，中央领导也很重视。
许成磊：在重点治乱的背景下，也出了专门针对食品安全的司法解释，共公安机关打击犯罪的这个角度来看，近两年来，公安部组织开展了一系列的专项打击行动，特别是开展“打四黑”、“除四害”，把这个始终作为最重要的方面，从前期的瘦肉精、地沟油、病死猪，对这些案件的打击是对犯罪分子的一个震慑，但是同时这一类犯罪，我们感觉到，在打击犯罪的过程当中，也遇到了很多的难题，特别是新的司法解释没有出来之前，根据现行的刑法，还有原来的司法解释，公安机关在打击这一类犯罪的时候，遇到的突出的问题，一个是定罪入刑难，再一个鉴定检测难，这两个难点是困扰着大家重大的问题，定罪入刑难，143、144是规定的两个罪名，这两个罪构成要件有明确的要求，也就是说，生产销售不符合安全标准的食品，要求足以造成严重的安全事故，这个足以是足以困扰着我们大家的一个方面，根据当时的司法解释，这个足以要求相关的部门要出具鉴定的意见，但是现实当中，这个意见的出来是非常困难的。比如说病死猪的问题，要求它是不是要足以造成严重事故，要相关部门进行检测，检测是不是病死猪，病死猪里面含有哪些细菌超标，有一些是人共患的，有一些人是不共患的。因此在追究不法行为责任的时候，就遇到了一个门槛的问题，你能不能定143条？定不了，就只能按照刑法140条，生产销售伪劣产品罪来定，刑法140条，要求销售金额5万元以上，但是现在从我们打击犯罪来看，犯罪分子非常狡猾，犯罪越来越隐蔽，而且有一些是黑作坊一直在从事着违法犯罪活动。在这种情况下，你要是能够查证到他到了销售金额5万块钱然后再立案，这个难度也是比较大的。
许成磊：还有144条，生产销售有毒有害食品，怎么判断有毒有害食品？没有统一的标准。包括三聚氰氨的问题，都是因为发生了重大事件以后，通过各个部门来协调。对于需要卫生部，当时卫生部公布的黑名单的名单，当时也有不同的认识，如果完全从专家的角度，他们还要做一些风险的评估等等，这里面在现在的司法解释没有出来之前，这些问题一直困扰着行政执法部门和司法机关，因为基层的司法机关要定罪，要判案，肯定要有一个量化的标准，这样的标准，应该说不是很明确。因此困扰着我们打击这一类的犯罪，从实际情况来看，这几年涉及到食品犯罪的，刚才王珅法官也讲到了，两个罪名，本身是体现出了对食品犯罪从严打击的问题。我的感觉三个，第一个，定罪入刑的标准更加明晰了。第二个，法网织得更密了。第三个，加重的情节更加量化了。总体是体现了对食品安全犯罪的从严打击的司法的精神。这里面有一些具体的解读，刚才已经讲得很清楚了，比如病死猪的案件，直接就定143条。再一个，刑法144条，有毒有害，怎么理解？现在的司法解释20条，也非常明确，凡是法律法规规定禁止添加的一些物质，还有包括我们行政主管部门，包括卫生监督部门公布的在食品中可能违法添加的使用物质，包括农业部门公告的农药当中添加的东西，只要你添加了，都是属于刑法当中的有毒有害。入刑的门槛，在程序上是更加便捷了。
许成磊：另外，法网织得更严密，刚才王珅也介绍了，体现在几个方面，一个是通常大家理解的加工食品，刑法当中的食品是涵盖了农产品和食品安全法当中的食品。再一个涉及到的环节，不仅仅涉及到加工环节、销售环节，同时也包含了运输、储存各个环节，只要你实施了犯罪行为，都要追究相关责任。比如甲醛白菜的问题，这个环节是什么？不是农户种白菜的时候，弄的甲醛，是在运输的过程当中，为了保鲜而放的甲醛，是在运输过程当中发生的犯罪行为。所以涵盖的环节是非常严密的。另外，这个司法解释为了体现对于食品安全的保护，还对于食品，包括食品添加剂，包括食品包装材料，容器，消毒剂这些东西，凡是不符合安全标准的，它构成犯罪，都要依法追究刑事责任。
许成磊：还有一点，体现出了我们对于食品，食品涉及到了很多链条，涉及到了全环节犯罪的打击，除了最终端的生产销售有毒有害食品，作为原料提供者，虽然你生产的东西不是食品，但是你生产出的东西直接用做下游的食品，你上游的犯罪也要严厉追究。举个例子，比如说像专门生产瘦肉精的，公安机关、媒体也都报过，打击专门生产瘦肉精的案件，他们才是罪魁祸首，他们是源头，所以说必须得有严厉的打击，不仅打击这些直接用瘦肉精添加危害食品的犯罪分子，更要从源头上把生产销售瘦肉精的人绳之以法，在这个里面，司法解释也都非常明确。因此，我的感觉就是法网织得更加密了，当然是在现有的法律框架之下。
许成磊：第三个，加重的情节更加量化，更加具有可操作性。为什么说很多的案件定了生产销售恶劣产品，也和这个有一定的关系，现在的刑法对于143条和144条，规定了三个不同的量刑幅度，什么样的情况下属于加重量刑倾斜，不明确。因为刑法140条，这个比较容易一些，更加具有操作性一些，所以很多案件判了140条。现在就综合考虑了你的销售金额，你销售的数量，持续的时间，你销售影响的范围等等各方面，使刑法当中的加重量刑情节更加具有可操作性。所以我们感觉，这个司法解释应该说恰逢其时，对于我们应对当前的食品安全领域突出的违法犯罪问题，应该说是发挥了有力的作用。我们公安机关也是司法解释出台以后，专门部署，认真学习，加大培训力度，认真领会司法解释的精神，同时对于我们侦办的案件一律开展一次回头看，看一看，以前办不了的，办不下去的案件，现在按照司法解释把这些事情进一步加强侦查，所以说始终保持对这一类犯罪高压严打的态势，确实是发挥了治乱的效果。我想这是我的体会，也是我学习司法解释的几点体会，不当之处请大家多多批评指正，谢谢大家！
主持人：谢谢许司长，让我们更加深刻地领会到，像黑名单批处理的方式，肯定要比个案的鉴定认证的方式更具有效率，也能够更快地认定违法犯罪的现象。当然了，从另外一个角度来说，我们的行政主管部门的重担也就越来越重了，食品安全的标准要及时修订，黑名单要及时更新。我们这个阶段还有15分钟的时间，我们就进入到沟通和互动的环节。因为这个阶段讨论的主题是刑事违法犯罪的认定和处理，所以我也想在这里，首先先请北京市高院刑二庭的覃波来谈一谈你对司法解释的看法。
覃波：司法解释出来的时间不长，具体的案例也没有多少。但是我们平时，在近几年的案件里面，刚才两个部门的同志也说了，现在看的案件，终端的案件多一些，源头的案件比较少，更多的还是一些在销售领域，销售环节的案件多一些。
覃波：新的司法解释出来以后，以前也有困扰，因为针对的标准不统一，所以判断的时候仁者见仁，智者见智。正因为新的司法解释出来了，可能能给我们司法实践当中提供统一的标准，相对来说比较统一。总的来说，这个还是比较能跟进的。当然过程当中肯定有一些问题，需要细化。这样也能给在案件处理过程当中，给社会一个比较好的，案件出来以后，能有一个比较规范性的指导。我们每年都会发一些指导案例，案例如果有一定的标准性，以后也会形成，让社会民众有一个规范性的认识，不然的话也会出现不同的案件，有不同的看法，也会对法律规定容易产生质疑，新的司法解释出来以后，如果规范化、标准化统一了以后，加上新闻媒体的同志，加大舆论宣传，我们发一些典型案例以后，可能社会的影响也是有更好的推动。因为现在刚出来，我们的案例还很少。别的没有了。
主持人：谢谢覃波法官，相对统一的司法适用，是体现司法公正，司法正义的非常重要的方面。互动的环节，我想不是完全由我来点，看与会的嘉宾，来自其他事务部门，还有食品生产企业的一些嘉宾，能不能参加互动。
冯源：这里有几个方面的问题，还要引起大家的注意和重视。第一条和第四条，我想因为没有一个具体的标准，可能还要在具体情况当中具体分析，有的可能看似严重，超标几十倍，但是对人体不是那么有害。但是有些超出一点点，可能就能威胁到人的身体健康，所以这个方面还需要进一步加强。
冯源：第二个方面，我们要做好几个工作，公安、检察院、法院以及和相关的行政部门及时的沟通，和对相应的判定，应该有一个协商机制，如果没有这个协商机制，我们在处理案件上是非常困难的。此外，还有第三个问题，有毒有害食品的认定问题上，还存在着一个差异，什么样的差异呢？有毒有害的非食品原料的认定，我举个例子，我们曾经碰到过类似的案件，我们怎么去确定这种鉴定，检测硼，三聚氰氨我们过去规定，从几千毫克每公斤到零点几毫克每公斤，全部对外公布了，那这个里面哪些是自然添加的，哪些是自然带来的，所以不能完全与20条规定当中的，你只要出现了检测出了这个物质的东西，就是有毒有害物质的非法添加，这可能在判定上还需要有标准。所以这个需要技术力量，包括各个方面的支撑，我们在执法判定当中，需要有司法判定。可能这里的出标准，我觉得出标准，可能对中国的形象不好，包括在三聚氰氨的问题上，出了一毫克每公斤的标准，因为这些东西根本不允许用在食品里面，所以这个怎么判定，如何认证。第四个方面，关于21条，难以确认…这有一个重大的突破，但是这里还有一个问题，一个检验报告，具有国家法定资质的检验机构出具的报告都符合，检验报告的准确性我申请复检，依据什么？这个目前没有相应的办法。第二个专家意见，专家意见方面，什么样的专家、现在社会上我说各大媒体也好，各个方面也好，有一些做知识传播的，这个需要有程序，否则专家代表的是这个领域当中的权威里面进行的判定，你的判定会影响到一个人，可能是这辈子一生的法律。
杨子良：我非常赞成处长的一些意见，特别是在鉴定这一块，但是可能还有一些问题，还要进一步提供方案，这个鉴定的问题，01年，包括司法解释也是，现在两高司法解释，是不是现在就不能够由司法行政部门确定机构来鉴定？原先的那一条还能不能用？第二个问题，新的司法解释，今年4月份的司法解释，那个检验报告到底是谁出具检验报告？是公安机关还是卫生行政部门，它的性质是不是鉴定意见？还有一个问题，如果允许不同的机构进行鉴定，包括像卫生行政部门来进行鉴定，包括公安部门也会有部门来鉴定，还有法医鉴定，出现不同意见的时候，怎么来判断，采用哪个机构的意见？主要的在鉴定这一块，鉴定机构怎么选择，还是有一些疑惑。对于这个问题的疑惑，实际上主要的原因是，我在03年、04年的时候，我办过一个案件，一家人在某一家店里面吃饭的时候，发生了严重的事故，当时他的女儿抢救过来了，丈夫回家的路上就死了，后来公安做了鉴定，在死者的胃里面检验出XX，北京市疾控中心做过多次鉴定，又说这个里面没有这个，那这两个鉴定结论一直在打架，这个有没有鉴定资质的问题？还是权威性的问题。如果有的话，跟公安，跟司法部门机构鉴定不一致的时候，怎么来采信？这就是我的疑问，谢谢主持人。
主持人：这可能也不是司法解释本身能够解决的，还需要进一步在实践当中积累经验。还有3分钟的时间。北京二中院的杨子良审判长要做发言。
主持人：谢谢杨法官，鉴定的问题很显然不仅仅是技术问题，还涉及到权威性的问题，以及程序的问题。好，我们第一个阶段关于司法解释应用的讨论就告一段落。
第二阶段：
主持人（北京大学法学院副院长沈岿）：下面有请全国人大常委会法工委行政法室巡视员李援。
李援：各位嘉宾，今天我发言的主题是“确保食品安全需要讲科学”。
李援：2009年2月通过的食品安全法，从理念和实践上实现了从食品卫生到食品安全的提升。这两个字的改变促进了我国对食品安全在观念上与监管方式上的实质性的转变。从重在外边监管的基础上，更加重视解决食品的内在安全隐患。食品安全法的颁布实施，对规范食品生产经营活动，防范食品安全事故发生，增强食品安全监管工作的规格性、科学性和有效性，提供我国食品安全整体水平，维护人民群众的根本利益，总体向好，取得了切实的成效。回顾四年来的工作，我们需要在讲究科学性上，统一认识、加大力度，从理性的层面，改进我们的工作，确保食品安全。
李援：一、进一步整合食品安全监管资源，完善科学有效的食品安全监管体制。食品安全法对我国食品安全的监管体制总的要求是：依法行政、协调高效、权责一致、问责明晰。法中明确，我国的食品安全监管体制是：实行在各级人民政府统一领导下，从农田到餐桌食品链的多环节由各监管部门按照职责分工进行分段监督管理的监管体制。
李援：实践表明，这一监管体制存在固有的缺陷：即和容易在部门之间形成那种，要么是监管不到位或执法不严格，要么是衔接不好，配合不好，相互不协调，出现重复执法或者是权责不明，甚至监管空白的情形。
李援：今年3月，全国人大通过国务院机构改革方案，为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，讲国务院食安办的职责、国家食药局的职责、国家质检局的生产环节食品安全监管职责、国家工商总局的流通环节食品安全监管职责进行整合，组建了国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。随着食品安全形势的不断变化，我们的监管体制也必须进行相应调整。自此，我国开始实行由一个部门集中负责生产、流通和餐饮服务各环节食品安全的综合监管，其他相关部门相互配合的监管体制。国务院的这一调整是有法律依据的，食品安全法规定：“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。”待机构改革大体定型，食品安全监管体制大体到位之后，将修改法律加以确认，使之法定化。
李援：二、加速发展现代食品产业，改变我国食品生产经营结构，提高全行业食品安全管理水平。我国达到规模以上的食品生产企业，产品的市场占有率达72%。规模以下10人以上的食品企业，产品的市场占有率达18.7%。两者相加，市场占有率达到90%左右。我们把这一部门企业的食品安全控制住，全国食品安全的大局基本上就稳住了。但是，我国10人以下的小企业、小作坊占食品生产加工企业总数的60%，虽然市场占有率仅约9.3%，却成为我国食品安全问题的多发点和监管的难点。我国的经济社会在快速发展，我国食品产业也在加速发展，规模以上的大型现代食品加工企业会不断增加，产业升级、结构调整刻不容缓。应当鼓励发展现代化食品生产经营企业，促进食品规模生产经营，改变小而分散的作坊式生产状况，大力发展连锁经营企业和预包装食品，餐饮业要推广配送中心、中央厨房等良好规范的食品加工服务模式，提高食品生产经营企业的管理水平，把我们的食品生产经营企业做大、做强。做大才好监管，做强才更安全。
李援：三、强化食品检验制度和技术手段，严管食品添加剂和农业投入品的使用。今年的机构改革方案中，决定将工商部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。食品安全法只规定将食品安全国家标准的制定资源加以整合，没有涉及食品检验检测机构。但四年来的实践证明，随着科学技术的飞速发展，食品的新品种、新原料、新的食品添加剂不断涌现，食品供应和流通模式的快速变化，以及大气和环境污染的持续恶化，都在考验监管部门的监管能力与检验资源的承受力。目前，迫切需要加强检验技术手段，整合各部门的检验检测资源，改变多头检验，责任不清，信息冲突，影响食品产业健康发展的状况。
李援：美国在2011年初颁布实施了《食品安全现代化法案》，该法案强调了以“预防”为食品安全控制理念，而不是在事后进行补救，加大对食品生产企业的责任和执法力度，实行问题食品强制召回制度，完善第三方论证和第三方检验体系的建设，同时加强国内食品安全监管机构的合作。这些都可以作为我国立法的借鉴。
李援：四、坚持实行食品安全信息统一公布制度，营造既关注食品安全又理性看待食品安全问题的社会氛围。现在食品安全信息发布工作处于无序状况，在座的恐怕都是深有感受，有的甚至是受害者。食品安全的信息发布不统一，信息来源无权威性，信息混乱且不一致，不但对食品安全问题和食品安全事故的及时处置不利，还会引起社会上的混乱与恐慌。负面信息多了，会在社会上、在老百姓心理上形成对我国食品的整体上的不信任感。不准确、不科学的信息，以偏概全的信息，只见表象不明原因的信息，除了无端增加群众的恐惧，就是连带给企业甚至整个食品行业带来灾难。特别是有的媒体为了单纯追求独家新闻，有的企业为了自身利益和打击竞争对手随意发布食品安全信息，只会给我国食品安全整个形势添堵。建议食品安全法修改时更进一步明确统一公布的食品安全信息的范围，确定权威发布食品安全信息的机构和新闻发言人，明确哪些信息应当先报告监管部门予以处理，监管部门不处理的，追究其法律责任。同时，增加规定在全社会普及食品安全知识，对食品生产经营人员加强专业培训，提高全社会对食品安全的认知水平。当然没我们也要防止那种虽然听了养生知识，却天天陷入“不吃盐没力气，吃多盐血压高，不知怎么吃”的纠结之中的现象。谢谢大家！
主持人：食品安全的问题已经不仅仅是食品安全当中的监管问题，还涉及到产业的升级、结构的调整，涉及到技术的升级，还有如何让公众能够理性地来对待食品安全的一些问题，这个确实也是西方国家特别强调的风险交流、风险沟通，是风险规避当中非常重要的问题。接下来有请国家食品药品监督管理总局法制司徐景和司长来做演讲，大家欢迎！
徐景和：食品安全工作事关民生福祉,从理念创新、品质创新、法制创新、机制创新、方式方法创新等多方面来协同，在这个过程当中，法制占有非常重要的位置。今天上午汪洋副总理讲格局当中，有六个方面，其中有一个我非常欣赏，那就是法制保障，实际上6月6日已经召开了研讨会，很多专家学者从科学立法、广泛普法、严格执法、理念更加现代、体制更加顺畅、体系更加完备，制度更加完善来进行评价，我用更加是什么意思？就是跟以前相比较，跟以前相比较，我们今天更加顺畅。
徐景和：今天走过了四年的时间，我们国家的食品安全工作，今天应该说不断地向前推进，我们今天再次研究食品安全法的修改，应当说我们站在一个很好的基础上。现在按照工作计划，到什么阶段呢？到20号左右，现在收集各方面的意见，我们是按照科学立法、民主立法的要求，向有关部门，向行业协会，向地方政府，向专家学者，包括跨国的公司广泛征求各方面的意见。上周六、周日，我看各种意见，还没有看完，应当说我们现在还委托一些媒体，包括中国食品安全报向全社会征集，今天我们也希望通过中国法制报和其他媒体，向全社会征集，我希望凝聚大家的智慧，使我们的食品安全法，包括我们整个的食品安全制度，经过若干年的努力，能够成为全世界最好的监管制度，后面加之一，咱们要成为之一。但是我相信，我们要共同参与，我们有共同的支持，我相信中国的食品安全法，修改以后，会在现有的基础上，能够体现这四年，大家共同探索、共同思考，共同积淀的成果。
徐景和：那食品安全法的修改是一个什么样的状况，或者是一个什么样的思路？现在来讲，我们原来一起搞食品安全的，做了10年的食品安全工作，我也在学习、思考的过程当中，我想很多专家学者说了很多好的建议，我只能说把这些大家的思考，这些建议，向大家做一个简单的介绍，因为现在还在汇集各方面的智慧，最终怎么来定，这个时间也不会很久，而且我们有了初稿以后，还会请方方面面来共同研讨，我想食品安全法修改，要有几个方面的考虑：
第一个，要适应我国食品安全改革的需要。
第二个，要适应破解食品安全难题的需要，我们要吸收和借鉴国内外食品安全法制建设的最新成果。今后一两天，我们还研究国外的。
第三方面，鼓励动员社会各方来参与，要在制度和机制上予以保障。
第四个，实行食品安全科学治理，加快食品安全监管机制和方式方法。
第五个，加大对违规违法行为的惩处。总的来讲是实行这样的原则。
徐景和：总的来讲是实行这样的原则。我们想一部法律如果好，咱们都是为了更好，法律评价有它的标准，从各方面反馈的意见来看，我想大概有几个方面：
第一个，希望这部法律理念更加现代，怎么更加现代呢？我想几个方面，第一个，把风险治理这个理念能够贯彻到底，食品安全法，引入了风险治理，标志着我们国家食品安全从传统治理向现代治理的重大转变，实际上风险治理包括非常丰富的内涵，比如说积极预防，犯罪治理，源头把关，过程控制等等。我们要把这个理念在食品安全法当中更加地深入。比如食品安全能不能分类制，分类制有很多行业，分类制是风险治理，但是有很多种分类方法，从食品安全的角度来看，可能按照风险来分类是最好的方式，这些方面我们需要进一步来做。
第二步，建立好政府监管，企业负责，行业自律，公众监督，社会协同这样的一个理念。
第三步，全程治理，作为食品安全法律和其他法律之间有一个很好的衔接，共同维护食品安全。
第四步，将责任治理引向深入。这些年围绕着体制改革，我们国家在食品安全当中特别强调责任制，明确地方政府，食品企业，监管部门以及其他所有利益相关者，在食品安全法当中的权利、义务和责任。
第五个方面，就是将效能治理引向深入。食品安全这项监管工作是跟效率紧密结合的，我们要建立更加科学的监管的方式、方法，来整合资源等等，通过监管方式方法，监管机制的创新，使我们这项监管的效能更加显现。
徐景和：第二个是价值更加和谐，我们仔细研究食品安全法。我们发现在整个食品安全法当中，有很多利益相关点，至少不小于10个。比如企业，地方政府，监管部门，检验机构，认证机构，消费者，社会团体，行业协会，基层群众，新闻媒体等等，应当说在食品安全过程当中，这些主体他们有不同的利益，也有不同的价值观，在这个过程当中，实际上我们就要正确处理好安全与效率的关系，安全与自由的关系，安全与发展的关系，要通过制度的安排和价值的选择，使大家更加深刻地认识到，安全是多方利益的共同基础，安全也应当成为各方价值的共同追求，这方面当中，我们会进一步做好各方面的制度准备。
第三个方面，制度是否更加完备。食品安全法有很多好处，有的专家数过，有30多个制度，这个制度包括过程的管理制度，也包括要素的管理制度，包括过去有综合性的管理制度，有具体的监管制度，这些具体的制度构成制度的体系，有些制度我们可能需要进一步地完善，也有一些专家学者有很好的技术创新，这当中需要进一步完善。
从现在来看，专家提出的建议很多，比如说有的讲食品安全法当中能否把有奖举报制度纳入食品安全法，有的人提出，能不能把风险交流制度纳入食品安全法，有的人提出建议在食品安全法当中增加责任保险制度，有的提出能够增加现代追溯制度等等，应当说有很多考虑。现在从各地来看，我们正在梳理这些制度，现在提出来大概有十几个方面。当然对这些制度，我们会认真进行研究，来进行梳理。
第四个方面，我们在这些年监管工作当中，更加深入地感受到，除了有的运用监管工作以外，更重要的，机制更加健全，我们深深地感到，有时法律上有了一个很好的理念，但是这个理念必须通过制度来贯彻，而制度本身很多需要机制来贯彻。所以这些年，我们感觉到，只要有了很好的机制，才能够使法真正有效实施起来，才能够使死法变成活法，这就需要机制。也就是这些年，我们希望在食品安全法当中能够通过激励约束，褒奖与惩戒，自律与他律，动力与压力相结合的方式，把这些食品安全监管的制度能够真正有效地实行，这些年各个部门有了很好的探索，值得我们总结。比如今天大家讲的责任追究制，没有责任，很多法律是很难运行的，我非常高兴地听到王法官讲得头头是道，我觉得讲得非常好，实际上现在很多执法当中，如果有一个刑事责任的有效衔接，刑事责任不仅仅是对刑事责任的借鉴，实际上是有很大的促进作用。我举一个例子，大家都关心食品安全，食品安全法第28条规定，禁止生产经营下列食品，有很多，很多专家说的建议，是把禁止生产经营下列食品，能不能改成有下列经营行为，不是最终结果，过程有行为，就要追究责任，当然结果也是我们定罪量刑的依据，也是量责的依据。
徐景和：第二个是能力评价机制，量化分级管理机制，信用奖惩机制，典型示范机制等等，这些实际上都是法律能够有效实施的手段，我们会把这些认真地进行分析、研究。这些年，我们食品安全改革实际上有很大的变化，全世界搞食品安全监管，理念、法制、体制、机制、观念，我们国家的法制有了一个重大的进步。第二个，食品安全监管体制，从过去的多部门管理，到今天一个相对集中统一的管理，这又是一个重大的意义。第三个，我们过去从食品安全监管到现在食品安全治理，在理念方面有很大的提高。这些年，我们还有很多很多的探索，我相信食品安全法会积累大家的创造，凝聚大家的智慧，也希望今天在座的很多新闻界的朋友，你们用你们的视野，用国际化的视野，社会化的思维，科学化的管理，来推动中国的食品安全法的治理，也希望在座的媒体的朋友，不管是办网站的，还是文字的，希望你们开辟一个专栏，希望大家共同对食品安全法基于促进人类健康，我相信我们食品安全监管部门会有非常宽广的心怀。谢谢大家。
主持人：好的，徐司长从理念、价值、制度、机制四个方面给我们进行了讲解。好，接下来有请学界的代表，中国法学会食品安全法治研究中心主任李仕春教授，他常年在食品安全领域当中做研究，我们请他来做演讲，大家欢迎！
李仕春：各位领导、各位专家、各位朋友，下午好！非常感谢主办方的邀请，能参加这样一个既轻松又很严肃的论坛，李援主任做了一个发言，他是食品安全法的主要起草人，上午的苏志局长，下午的徐司长，是长期从事食品安全的工作，我们的沈岿院长更是学界的代表，我只是沈院长的代言人之一。当然如果说的对的都是他的，说错了都是我自己的。
李仕春：下面我想就食品安全法修改提十条建议：
第一个建议，我们还是建议，本此修法要做较大幅度的修改，这部法律是09年2月通过，6月实施，到现在为止满了4年。4年的时间，说长也长，说短也短，但是对于食品安全这个特殊的领域来讲，考虑到第一，这是属于风险性很高的行业。第二，这是涉及到公民的身体健康和生命安全。第三，这是涉及到整个社会的道德底线和诚信建设。第四，这个行业与科技的发展密切相关，基于这些考虑，修改是必然的，而且建议有较大幅度的修改。同时，在这儿我也要提一个建议，能否把小摊贩，小作坊的地方收回，原来食品安全法授权地方人大立法，但通过这四年时间，很少，全国只有两三个地方，有一些也是，比如说上海食品安全法，把小摊贩、小作坊放入地方法规里面去，可能中央，全国人大立法，干脆就把它收回来得了，既然交给地方人大，这个效果不是特别理想。这是第一个建议，做较大幅度修改。
李仕春：第二个建议，更加注重法律制度的可操作性和效果。有一些调研，实施状况不是很理想的制度。食品安全法当中，哪些制度他们没有用起来，很好的一项制度睡在那儿，而这个制度为什么睡在哪儿？比如关于惩罚性赔偿制度，大家知道，学界也都在讨论，实践当中，几乎很少有消费者提起惩罚性赔偿的诉讼，也就是这与建立惩罚性赔偿制度的初衷完全，应该说差距非常大。惩罚性赔偿制度想实现什么功能呢？第一，肯定是弥补损失的功能，第二是威慑的功能，第三是鼓励消费者运用诉讼的手段来保护自己。事实上都没有达到。要注重它的可操作性和实施的效果。还有有奖举报制度，举报制度在食品安全法当中是有规定的，但是有奖没有规定，未来如果说要把食品安全有奖举报制度写进法律，一定要注意可操作性，现在我们就这个问题进行全国性的调研，落实状况很不好，很多地方都说建立了所谓的很大的奖励基金，甚至很多地方也出台了重要的文件，甚至是地方法规，但是真正的说接到消费者举报，或者说举报之后来领奖的很少，原因在哪里？我们也分析，原因到底在哪里？一种可能是举报不畅，没有真正的反馈。还有一种是害怕行政机关透露信息，遭到有关的不良企业或者是商人的打击。那么在这种情况下，我们就提出一种制度，有没有可能用这种淘宝网的独立第三方的制度，支付宝，切断监管部门与举报人，与企业之间的联系，让举报人放心地举报，也就是说这样的一些制度如果要写进，一定要让它发挥真正的效果，让它真正有用，否则说起来，报道起来很漂亮，我们中国也建立了惩罚性赔偿制度，对消费者的保护力度在增加，但是事实上效果怎么样，所以这个也要注意。
李仕春：第三个，要注重社会治理，注重多元制，尤其是公众的参与。这方面像我们苏局长这边已经做得很好了，食品安全标准的制定，风险的监测，风险的交流等等，都要让公众有序参与进来。
第四个，要强化风险预防理念，这个不具体展开讲了。
第五个，体现严惩与激励相结合。现在我们这个法律都是一片杀声，我不是特别赞成现在的法律，行政法规也好，都是采取刑法化的模式，刚性有余，柔性不足。我们整个社会好像也是觉得，企业犯了错误，好像就要罚个倾家荡产，人头落地，但是实际上这不是革命社会发展的方向，事实上这样的效果是不是好？比如说要强调医疗，比如说医院的责任，医生的责任，医疗事故发生以后，那医生我就不接受，能动手术的不动手术。那现在如果说对企业也一样，都是简单的罚罚罚，罚到最后，我觉得对整个民主的企业，食品行业的发展都是不利的因素。在这种情况下，能不能考虑有一些激励的手段，对一些企业该罚的要罚，对于守法的企业还是要加大奖励的力度，用这种方式来引导更多的企业，不是变坏，而是变好。所以坚持严厉、严惩和激励相结合。
李仕春：第二个，从信息方面来看，行政执法机关是掌握全部执法信息，这个信息能不能到公安机关呢？公安机关处理之后，能不能到检查机关呢？这个信息非常重要。所以行政执法与刑事司法之间的衔接事实上最核心的就是信息的共享。所以我们建议，有行政处罚信息或者消费者公众举报信息，应当进入至少是行政执法机关、监管部门、公安机关和检查机关三家共享，这样有效解决了行政部门有可能行政不作为的情况，也能够产生三家之间的相互制约。这就是期限杨子良审判长讲的，北京二中院三年来，只审理了18起食品安全犯罪案件，应该说这与老百姓心目中的食品安全的状况是不一致的，我觉得这也应该说是形成了共识，立法的时候要加大力度，至少三家要动起来，包括举报信息，这是第七条建议。
李仕春：第六个，要提高被处罚的概率和提高受惩罚的程度相结合，提高违法成本。我们现在的思路就是想方设法要提高违法成本。但是这个应该说是一个不错的思路。但是事实上它效果如何呢？我们来提高违法成本往往只在一个方面下工夫，就在提高受惩罚的程度，比如说降低入罪的门槛，提高惩罚的幅度等等，但是入刑的门槛再低，还有一个问题不解决，就达不到效果，什么问题？就是被处罚的概率，如果一百家企业，只有一个违反食品安全法，只有一家企业违法了，或者是一家企业，一百次违法犯罪，只有一次被罚钱，你就是惩罚的力度幅度很大，能产生多大的效果？所以一定要在提高被处罚的概率方面，要下工夫，比如说谁来发现？谁来发现违法犯罪？行政执法机关首当其冲，你是日常监管部门，你必须要严格执法，你如果不严格执法，法律是不是应当明确结果怎么样，否则的话行政选择性执法，或者行政不作为，就会没有效果。谁来惩罚他们？现在更多的是处在前端的行政执法部门，事实上行政执法部门的这种处罚到底效果如何？至少目前从效果来看不是很理想，但司法机关应不应该介入？司法机关如何介入？两高解释，都在如何加大刑事打击力度，应该是下真功夫，下足了工夫，但是有赖于一个前提，所有的刑侦案件，刑侦处罚案件能够进入公安机关、检查机关的视野，因为在所有的公权力机关当中，一个是行政监管部门，一个是公安机关，一个是检查机关，一个是法院，这四种的主动性都在减弱，首当其冲是行政执法机关，公安机关是应当得到举报，有线索才查，不可能警察天天上门查，检查机关它的侦查只是对着职务犯罪，普通的刑事案件只能由公安机关来侦查，到了法院，法院完全是被动的，只能是检查机关提起诉讼，他才能够进行审判，在这种情况下，很显然，行政执法机关是关键，这是一个职责。
李仕春：第八条建议，强化执法公开，包括执法过程和执法结果的公开。去年、前年，台湾发生了塑化剂事件，台湾还在发生一些食品安全事件，说明食品安全事件人为的是全世界的，并不是说只有我们内地有，台湾也有，不仅仅说内地发生的是人为的。但是结果我们看看，我们内地发生了以后，大家会举一反三，这个领域不行，另外一个领域也不行，在台湾或者在国外，有可能这个事情发生了，就事论事，不会影响波及到其他领域，不被影响和摧毁消费者、公众对食品安全的信心，这个原因到底在哪里？我也一直在琢磨，同样是两起事件曝光，效果为什么不一样？差异这么大，这跟咱们的执法公开是有关系的，如果你真的能把一些案件整个执法的过程，执法处理的结果公开的，有一起公开一起，我觉得公开的力度大一点，没关系，现在已经到了病入膏肓的情况，公开有什么关系？不要遮遮掩掩，不要怕给社会稳定带来很大的冲击，我觉得只有这样痛下决心，才有可能挽回我们民众对于食品企业的信心，而事实上很多食品企业是受牵连，好多食品企业都很好，就因为我们不公开，结果好的企业也莫名其妙背上了黑锅，这很不公平。所以公开应该是非常好的要害。
李仕春：第九条建议，充分发挥市场机制的作用。市场上出现的一些问题，最好用市场的办法来解决。所以我们也希望未来的食品安全也好，能够建立声誉法这个制度，事情发生以后，特别是大型的食品企业，声誉受损，使得它到最后，珍惜自己的名誉，不敢违法犯罪。所以建立全国的黑名单平台非常有必要。
主持人：谢谢李教授，确实是学界的代表，把我们学界主要的声音都传达出来了，我就补充一点，提高被处罚的概率，谁来发现？我觉得我们还是应该要加强媒体的作用，因为美国在19世纪末20世纪初，食品安全的问题比我们现在，可能说起来更严重，比如说在肉食品加工厂，工人随地吐痰，拖着猪肉来回跑，这个东西谁来发现呢？不是监管部门发现的，就是媒体的一个记者深入到加工厂，然后把所有的，听起来非常恶心的事件报道出来了，恶心的事件一报道出来以后，美国的老百姓都觉得，没法去吃了，然后对政府就有压力了，政府就要去进行处罚，进行监管。所以媒体有一个不好听的词，叫扒粪者。好，这个阶段最后一个发言的嘉宾，就是上一个阶段已经有过提问的，北京市食安办食品安全监督检查和应急管理处处长冯源处长。
李仕春：最后一条建议，加强监管与放松监管相结合。监管并不是越严越好，就像我们正在进行的司法体制改革一样，对法官的监督，王法官坐在这儿，对法官的监督也并不是说越严越好，我们要相信为珍惜法官的人，为珍惜法官的职业，会把这个事情做好，并不是说媒体监督、当事人监督、律师监督，所有的监督都压在你身上，一个是监督的成本很大，第二个，这个企业还能够，这个法官还能够进行合理地判案吗？同样食品企业有所为，有所不为，该监管的地方监管，同时有些领域，有些企业，有些品种也要适当地放松监管，用市场的办法来教会他们，让他们能够遵纪守法。以上是我自己的一些建议，供各位领导和专家批评指正，谢谢！
冯源：谢谢主持人，谢谢主办方，非常荣幸参加这个活动。我想表明一个问题，09年的食品安全法，刚才李主任说了，他们在做评估，我想这个评估，应该广泛发动社会，特别是各个方面，应当对食品安全法四年以来的实施，进行一个全面彻底的了解，特别是我们在原有的体制，03年形成的体制结构基础上，在我们的食品安全的将近30项的制度化下面，我们怎么去运作？如何去了解它？这是我想提的最大的一个建议，如果没有这个基础，我们通过法律，然后把一些法律拿来修改，可能还不可行。这是一个基础，一个方面。
冯源：第三个方面，我的建议是这样，整个食品安全法体系，要考虑一个重大的问题，食品安全法不是一个直接的监管法，我觉得它既强化了强法的特征，同时也体现了软法的特性。我们国家的立法过程当中，突出的是强法的特征，但是对于软法的体现方面，体现不够，所以我在这里有一个建议，食品安全绝不是监管出了问题，食品安全应该从两个方面去做文章，一个方面，就是要发展社会，社会要进行发展，企业要向规模化要进行升级，食品安全法的定位当中，我感觉应该从这个角度，从如何支持企业向规模化、标准化发展，包括向集约化等等各方面的发展，应该做一些规定，可以推动各地政府对企业的发展应该给予特殊的一些帮助或政策的调整，这应该有法律的支持，这个的目的是什么？北京市食品安全条例，我们去年进行了修改，李援主任给我们很大的支持，他的一个中心思想是什么呢？要建两个体系，其中一大体系必须要建，安全食品的构建体系，从农田到餐桌，整个链条都应该是保证在安全基础的标准上，以安全为标准，这个是一个非常重大的思想上的调整，没有这个，我们就不可能建立第二个体系——食品安全的保障体系，食品安全的保障体系，如果没有前一个为基础，后面一个无从谈起。所以我想应该从两个方面来谈论这个，从软法的特性方面，应该给予更大的支持，更大的制成。
冯源：对于它本身的修订，我提几个方面的建议：
刚才各位专家都已经谈到了，他们都是从宏观、微观的角度谈了一些，我也有一些体会，第一个，我建议，国家现在目前对食品安全体制整体有一些调整，虽然不是强制性的要求，但是这一次的调整力度，我感觉应该是最大的，全国各地虽然现在目前大部分省份还没有出台相应的方案，我想这个大的趋势是一定的。那按照103条的规定，国务院有权调整食品安全监督管理体制，同时安全食品安全法第5条的规定，县级以上人民政府根据食品安全法和国务院有关规定，可以调整食品安全监督管理有些职能部门的职责。按说通过这两项规定，就可以解决我们在机构调整当中的职责问题，但是会出现什么呢？在现实执法过程当中的一些问题。所以这个体制问题应该随着我们整个的机构的调整逐步明确，特别是明确以后，我们会在现实当中有法律的支撑，这是一个基础。
冯源：第五个方面，我建议，随着社会整体经济的发展，我感觉原食品安全法虽然有了相应的条款，但是不够，加大，就像消费权益保护法一样，加大食品行业自身组织的作用，加大行业组织的作用。政府有其监管的手段，行业组织应该有在行业的管理当中有所作为。否则的话，我们现在的行业组织形同虚设，就是摆设。这个是不利的。
第六个方面，新闻媒体的作用，我们从来把新闻媒体当做我们的帮手，为什么？无论食品安全方面的问题的揭露，还是社会在食品安全企业各方面的发展上，还是我们整个社会经济对食品安全整体的评价上，新闻媒体都占领绝对重要的地位。所以如何体现新闻媒体在食品安全立法过程当中的体现，包括客观真实报道食品安全的问题，揭露食品安全的重大的突出的事件，包括鼓励对和社会鼓励方面的宣传，对百姓的引领等各方面导向性的规律，应该通过食品安全的立法来进行体现。
冯源：第七个方面是具体的一些问题，食品安全法立法当中，一定要注意一个问题，我们在食品安全法条例的时候，这个问题是一个难点，什么问题呢？注重食品安全法和农产品安全质量法的衔接，可能大家说，我们过去，上次讨论的时候，跟王老师，我们一起讨论的时候，我就提了一个问题，我说食用农产品是食品吗？在座的大多数的专家都说食用农产品是食品，那为什么要用两法来规定？而不能合一呢？如何界定它和我们现有管理体制上的差异，这是一个重大的问题。食品安全条例，我作为课题组的组长，我就遇到一个非常重大的问题，很难解决，因为我们感觉，要从国家层面加以规制，没有这个规制，在现实的工作当中，肯定会产生，至少是监管摩擦的问题，在认识上的点的问题。
第八个方面，刚才我非常同意李援老师讲的科学治理的问题，还有徐司长讲的风险治理的问题。我要提出来，食品安全风险监测评估，这应该是第三方的机构，我想食品安全法应该赋权，应该更详细、更细致，它的作用到底是什么？我们知道，食品安全的风险包括评估，包括风险的评估，风险的整个的管理，这三个的实施都要依靠风险监测，但是目前的风险监测达到什么样的水平？我们不好讲，特别是针对某类突发事件所进行的风险监测，我觉得我们现在做的工作，包括立法的水平还很低，不像国外及时能够启动，即使能够发挥相应的作用。什么是专家？所谓的专家到底是什么？我是建议，应当在原食品安全法设立的食品安全标准评选委员会，和食品安全风险评估专家委员会的基础上，能不能统一设置食品安全国家级的食品安全专家委员会，并同时授权各省市建立各自的专家委员会的机构，这样对整个，无论是在我们现实执法，现实监管，企业职称，还是在行政执法和刑事司法之间都会产生一个良好的作用。所以专家委员会，我想应当引入到，作为一个基础，应该引入到食品安全法的立法的整个过程当中。
冯源：重点我还要强调，刚才几位领导说的，关于统一公务信息的问题，这个问题非常关键，因为我们现在社会发展当中，引发各方面矛盾和争议以及社会焦点问题的实际上是什么呢？刚才有老师讲，就是政府在信息公开问题的问题，第二个问题是在没有了解到真正的调查结果之前，这就涉及到媒体了，因为媒体不知道最后的结论，不知道官方的意见，就是各种猜测，这种猜测导致的问题是什么呢？是社会矛盾的集中化。可能大家没有体会，我体会特别深，就是百姓在12315的投诉，各个方面，百姓的质疑、问题，媒体发出来，哪个报纸发的什么东西，是怎么回事？能不能吃？这种非常地多。这个矛盾的点怎么结合？因为食品安全，一个事件的评价、评估不是通过某一个点来判定的，它必须做大量的风险监测，在监测的基础上进行评价，它需要时间。所以这既涉及到政府对食品安全问题的力度，也涉及到社会的平衡性。我们其实在这方面应该加大相应的力度。
另一个方面，在加大违法处理方面，刚才说要建整个从政府到企业到社会的征信制度，首先是政府的信用，首先要强化政府的信用，政府对外发布的信息，发布的结论，包括我们做的事情，需要负责任，要对社会负责任，同时还要强化社会的诚信。就应该做一个体系。在征信制度当中，我们应该引入一些行业协会，包括因为违法犯罪，因为你触及了国家的法律所应当，所承受的一些制裁，要有相应的规定，在这里都可以适当地进行研究，这样对我们今后总体的工作能够奠定一个基础。
冯源：第九个方面，我想要进一步研究关于许可的问题，现在目前的做法是许可的方式，但是许可的问题，我们是从严还是从宽，这其实要打大问号，需要针对不同的城市，不同的领域，由国家统一制定许可的基础的条件，我讲的是基础的条件，在食品安全法当中体现，就原来27条当中所体现的一些基本的特征，然后要授权各地，适当把权力下放，这个好处是什么呢？比如说有些经济落后的省份，它由于各方面的发展和问题，可以根据它的条件，相适宜地制定相应的标准。刚才说到小小摊贩，北京立法当中，我们真是很头疼，包括立法完了，结束以后，作为北京，算是在全国当中应该是靠前的，但是这个问题仍然很难解决。不能说一味地放下去，让地方考虑吧！国家统一的应该是一个基础标准。所以这个方面我希望有所鼓励。
第十个方面，主体责任。从来没有一个法律法规提到食品企业的主要负责人，甚至法定代表人直接管理的主管人员和从业人员对食品安全责任，食品安全管理企业内部的总体的生产经营承担什么样的责任。没有一个明确规定。那我们想，甚至我在现实执法当中，有些，我跟人家谈，人家根本不知道。他根本不清楚他在干什么。把这些机制要强化主体责任。
冯源：上面是我感觉对食品安全法的修订当中，在实践当中的一些问题，包括我个人的理解，有不妥的地方，请在座的各位，包括很多专家给予指正、指教，谢谢大家！
主持人：谢谢冯处，他从一个地方的监管者，特别食品安全监管的第一线，从这个角度提出了很多食品安全法修订的细节问题，尤其涉及到企业相关的利益，在前几位演讲嘉宾那里没有充分展开的，他也展开了。在这个阶段当中，我们还有一定的时间的互动，上一个阶段以及这个阶段到目前为止发言的嘉宾主要是集中在国家机关，我想是不是在这个阶段，请企业的代表能够多做发言。我能不能先点两个企业的名，其他的企业也可以同时进入互动。雀巢（中国）有限公司生产技术部食品法规副总裁蔡佳琪。
蔡佳琪：非常感谢沈院长。今天非常荣幸能够有这个机会来参加这一次的食品安全论坛。食品安全是近年来国际国内非常关注的问题，雀巢是一家具有100多年历史的食品生产企业，也是世界最大的食品生产企业，对于雀巢公司来讲，确保食品的安全和合规，是我们从不妥协的一个原则。对于食品生产的企业来说，在确保食品安全方面没有任何的捷径可以走，建立并且发展完善质量控制体系，打造质量第一的企业文化，建立质量第一的团队，研究理解并且彻底执行相关的法律法规的要求，这些都是必不可少，必须要做好的工作。
对于企业来讲，食品安全意味着企业的品牌、信誉和生命，这是一件非常重要的事情。食品安全它更加是一份企业的社会责任，对于所有从事食品生产的企业来讲，我们都是应当要做好自己的份内事。在2009年食品安全法发布实施以来，中国政府将食品安全放在了一个非常重要的位置，采取了一系列的重要的措施，并且贯彻以更加科学的理念，尤其是在风险监测和风险评估，建立食品安全标准体系等方面，我们都看到了有非常大的变化，应该说是取得了非常突出的进步。我们国家在短短的几年中，完成了其他国家十几年甚至几十年的时间才能够完成的一个过程。
蔡佳琪：今后在食品安全法的实施过程中，作为食品生产企业的体会，对于修订食品安全法，我们也提几个简单的问题供大家参考。
其实我们想说的，刚才各位领导和专家基本上都已经谈到过，可见对于食品安全管理这件事情，我们所有相关的人员，其实都是有非常深入的一些理解和感受，大家的观察基本都差不多。我想讲的第一个，是否可以考虑更加有效地衔接农产品质量安全法和食品安全法，就是刚才冯处长谈到的这个问题。
食品安全的这个问题需要从食品的整个供应链加以管理，从农田到餐桌，从初级农产品生产、运输、储藏、经营到消费者手中的所有的环节，在我们国家初级农产品和食品的生产经营是由农产品质量安全法和食品安全法加以管理的。如何进一步确保初级农产品的食品安全，对于确保下游的食品生产行业，它的终产品的安全具有非常重要的意义。
蔡佳琪：第二个，我们想提出一个问题，是否可以在食品安全法的修订过程中，进一步地贯彻过程监管的理念。基本上其实在刚才的李援主任的谈话当中也谈到了，他主要谈的是美国的食品安全现代化法案，是以预防为主这样的理念，如果我们看现在的食品安全监管的模式，主要是依靠终产品的抽样、检验，存在着比较大的局限性，目前国际上较为先进的管理的理念是过程监管，通过过程监管，可以更加有效地提高科学监管的水平和食品行业整体生产管理水平。我们有国际食品发言委员会的相关标准可以供参考。国外的一些发达的资本主义市场，比如说欧盟的一些管理模式和经验，也可以作为借鉴和参考。
雀巢一直密切关注国际、国内的食品安全，我们开展了大量的食品安全相关的科学研究，并且在食品安全早期预警等领域做了很多的工作，也积累了一定的经验，作为中国食品行业的一员，我们也将继续积极地支持中国食品安全相关的工作，共同致力于为消费者提供安全的食品，为食品行业健康有序地发展做出我们应有的贡献，谢谢大家！
主持人：谢谢蔡佳琪先生，食品安全的监管当然离不开企业的奉献，非常感谢蔡先生提供的建议。接下来有请今天会议当中唯一的国际的代表，沃尔玛（中国）投资有限公司首席合规官骆启德来发言，大家欢迎。
骆启德：我非常感谢大家今天给我这样的一个机会，在这里跟大家分享我的观点。在中国这边，我是负责管理合规团队的，在今天早上的记者会上，我被一位记者这样问道，说“合规，合规具体是什么概念呢”？是说你是一个律师吗？我不仅仅是一个律师，我做的事情是把法律传达给我们的员工，让他们可以更好地去执行。所以对我来说，合规不仅仅是去理解法律，而是说去更好地执行，做正确的事情。沃尔玛在全国27个国家和地区都开展了业务，这让我们有更全面的视角来审视和保障食品的安全，在每个国家的业务都各自有各自的优势和劣势，但是在不同的地方，即使同样的手段，也不可能达到同样的效果。刚刚听到有很多位在座的各位分享的发言里面，都提到了我有十点要分享，我今天这里只有六点。
骆启德：首先我希望将来我们能够有更简明的机构，这确实是我们的重中之重，减少机构的数量，明确他们的职责，将会带来政府和企业的双赢的局面。在去年我们所有的店接受了大约9千次的检查，这意味着我们每一家门店，在每一年平均得接受23次的检查，并且这些检查是来自八家不同的机构，仅仅是针对食品安全的检查就有8家。并且我们希望将来管理的重点是风险导向的管控，我们非常希望政府能够重点关注和管控最高的这些食品安全风险的部分，因为目前我们接受的相当一部分的检查是针对比较低风险的问题，而不是我们所关注的高度风险的食品安全问题。同时我们希望能够在合规方面，政府能够进行更多有效的投资，因为通常来说，当企业遇到了问题，如果有一个企业积极地改进，希望政府能够给予大力的支持，来帮助我们这样的改进，对于遇到问题的企业来说，积极去改进和消极地应对是完全不同的态度。同时我们希望法律将来能够更清晰，更易懂，因为在中国我们依然有许许多多的小型的企业，更简单的法律对他们来说有助于他们的成长，同时与法律相对应的法规和范例可以更细化，当然我们希望这些要求能够更简明扼要。同样和雀巢公司一样，我们这边也非常注重加强供应链关键环节的管理，因为在中国零售业相对来说更受到关注，但是我们也会确保我们供应链所有的环节的管理到位，对供应链的部分提相应的责任，如果仅仅在供应链的末端去管理的话，往往不能达到我们对于风险控制的这个要求。
骆启德：第六点，我这边非常希望在新的食品安全法修订的过程当中，能够对这些明知故犯的人要予以重责，只有这样才能够体现这个法的效应。我们沃尔玛非常清楚我们在食品安全方面的义务，所以我们接下来也会尽一切努力加强我们的食品安全。食品安全不仅仅是在中国是一个大问题，在其他的国家，因为我不是来自中国的，即使在其他的国家，它同样是一个非常复杂，难以解决的问题。但是我们希望我们能够和供应链，还有政府这边一起来努力，把我们食品安全的环节做好。非常感谢大家！
主持人：非常感谢您的非常有见地的评论和建议。我在这里只负责点名两个企业，其他的企业，我们还有一点点时间，可以参与到互动的过程当中。
燕薪：非常感谢有这样一个机会参加这样一个论坛，因为今天参会的有司法机关的领导也有工作人员，也有食品行业的代表，我个人虽然是作为职业律师，但是我更希望作为一个消费者的代表来阐述我对于食品安全方面的一些观点。
刚才听了很多嘉宾的发言，我非常赞成大家的意见，相应来说非常全面了，而且对于相关的体系，未来的立法的建议，我都非常支持。我的观点主要集中在两个方面，第一个方面，我觉得首先食品安全问题，从宏大的角度来说，最终是要保障人的利益，就是保障我们普通老百姓的生命安全。我非常赞同冯处长刚才说的软性管理，是这样，既是要做出处罚，同时也要保证所有食品行业规范有序的发展。
燕薪：作为普通消费者，也作为律师，我更多的关注的是法律适用问题，我们制定了一个很良好的法，怎么样在司法实践当中让它更多的为大家服务。我们刚才听到的有刑事，最高院刑事审判庭的陈述，也有行政人员给我们的陈述，但是我们遗漏了一个很重要的环节，民事赔偿制度的问题。为什么李教授刚才说，制定了很好的惩罚性赔偿制度，但是这个赔偿制度好像缺失了，好像没有发现很多消费者提出相应的赔偿要求，这就反映出，第一个，理念的问题，我们的理念过于注重刑事惩罚，重刑轻民，可能在文字上，条款上不一定能反映得出来，但是在司法实践当中，确实存在着这样的情况，过于注重刑事处罚和行政上的处罚、刑事。但是这样的一个刑事和行政的处理，包括定罪量刑，包括行政处罚，只有出现重大的食品安全事故的时候，才会引入。但是普通老百姓在自己的食品消费过程当中出现了问题，这样的问题实际上是更普遍的问题，也是相应来说，在司法实践当中更加缺失的问题，为什么会出现这样的问题呢？
燕薪：首先一个是理念的问题，第二个，通过我自己的司法实践，我也发现，是有以下几个问题导致的，第一个是理念的问题，三方面的原因，第一个，这些案件受害人比较广泛，受影响面比较大，我们一些基层法院，尤其是地方法院，在面对这些问题的时候，实际上更多的是从刑事和行政的角度去考虑，他是出于维稳的需要，正是出于这方面的需要，实际上地方政府帮助一些违法企业承担了一些本身应该由他们来承担的责任，实际上这不是应该由政府来承担的。第二个，涉及到食品合格的问题，法院往往认为这个不属于民事诉讼的惩罚范围，所以不予立案。同时在司法实践当中，因为一些地方性的法院，认定的时候，认为出于自己对案件审查难度的考虑，审理上比较困难，为了解决这个问题，往往把这个案件阻挡在法院大门之外，这就出现了立案难的问题。
燕薪：第二个问题，我认为现在出现的最大的问题，也就是取证责任的问题，我们需要证明产品存在缺陷，同时还要证明因果关系，对于普通的消费者来说，取证非常困难，首先第一，知识结构没有办法跟相关的行业等同，第二个，我们的信息上，信息不对称，这种情况也是普遍存在的。所以我觉得在司法实践当中，有一部分法院已经引入了取证责任，已经做了一些量化，我知道的在徐汇区法院，在审理的过程当中，已经引入了因果关系推定的规则，只要消费者能够初步证明，食用这个食品跟他的损害后果之间有一定的关系，后面的取证责任由食品行业、相关的企业，相关的单位来承担，这样导致我们消费者在维权的过程当中有一些利益能够得到保障。
主持人：第三个方面，民事赔偿跟刑事上的定罪量刑，包括行政制定的标准还是要区分看，民事，是用于保障消费者的利益，不能像刑事那样定罪量刑的标准，我们的门槛应该降低一些，如果按照国家标准来认定的话，会导致我们门槛过高。我们也建议说，实际上如果能够证明涉事食品产生了危害，即便不违反标准，也应该对民事方面，对于消费者的利益予以一定的保障。
燕薪：根据会议组织方的安排，我们的时间有限，没有办法让更多的企业代表进行发言，很抱歉，我们再次感谢主要的演讲嘉宾以及参与互动讨论的各位嘉宾，我们的论坛到此结束，谢谢大家！
（责任编辑：佟明彪）
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