铁道部发展计划司司长杨忠民 做客中国经济网访谈全文     铁路网整体能力和服务质量仍然无法满足经济社会快速发展的需求，铁路运输的“瓶颈”制约仍然存在。随着进一步深入贯彻落实科学发展观，实施区域经济发展战略，加快工业化、城镇化、市场化进程，建设社会主义和谐社会和资源节约型、环境友好型社会，保持国民经济持续快速增长，对我国综合交通运输体系实现全面协调可持续发展提出了新的要求。    中国经济网 / 文

记者：2004年《中长期铁路网规划》颁布，为什么在这个时候要对中长期铁路网规划进行调整？     杨司长：2004年1月国务院批准《中长期铁路网规划》以来，铁路进入加快发展的新阶段，以客运专线、区际干线、煤运通道、西部铁路为重点的大规模铁路建设全面展开。青藏铁路于2006年7月提前一年建成通车，并保持安全稳定运行。大秦铁路重载运输取得重大成果，2008年实现运量3.4亿吨。既有线提速200km/h及以上延展里程超过1.2万公里。京津城际铁路在奥运前成功开通运营，实现了京津间半小时交通圈。到2008年底，铁路营业里程8万公里，完成客运量14.6亿人、货运量33亿吨，较2003年年均分别增长8.4%和8.2%。铁路运输对国民经济发展的支撑作用不断增强。     但是，铁路网整体能力和服务质量仍然无法满足经济社会快速发展的需求，铁路运输的“瓶颈”制约仍然存在。随着进一步深入贯彻落实科学发展观，实施区域经济发展战略，加快工业化、城镇化、市场化进程，建设社会主义和谐社会和资源节约型、环境友好型社会，保持国民经济持续快速增长，对我国综合交通运输体系实现全面协调可持续发展提出了新的要求。实施中长期铁路网规划的外部环境和现实条件发生了较大变化，原规划已不适应新的形势要求。     2006年3月国家“十一五”规划纲要明确提出“加快铁路发展”，为了更好体现规划的指导作用，我部会同有关部门结合综合交通网中长期规划的编制开展了中长期铁路网规划研究调整工作。2007年11月国务院批准了《中长期综合交通网规划》，确定了2020年铁路营业里程达到12万公里以上的新发展目标。据此我们提出了调整原则、路网规模、布局方案等。并邀请路内外专家和国家有关部门、各省区市多次组织召开规划方案论证会，对调整方案进行多次修改完善，与国家总体规划和综合交通网规划进行了衔接，形成了规划方案。规划的调整历经两年多的研究、论证、审批过程。     记者：刚才您讲到多种原因促使中长期铁路网规划进行了调整，其中提及“原来的规划已经不适应新的形势的要求”，那么这种不适应具体体现在什么地方？     杨司长：原中长期铁路网规划已不适应新的形势要求,主要表现在以下几个方面：     一是发展要求不适应。贯彻科学发展观、建设和谐社会对交通运输业遵循以人为本，全面、协调和可持续发展的发展观提出了新的更高的要求，我国人口众多、资源分布不均衡、环境约束日益加剧、能源结构煤多油少、土地资源十分有限，特别需要铁路这种资源节约型和能源适用范围广的运输方式，实现交通运输的可持续发展。     二是发展速度不适应。2002年以来，国民经济(GDP)以年增超过10%的速度持续增长，超过了原预测的增长速度；铁路换算周转量的年均增速达到8.5%，远超过了原规划预测的运量增长速度4.7%。而原规划铁路营业里程年均增长仅有2.2%。从运输需求上看，需要进一步调整规模、加快建设步伐。     三是发展规模不适应。原中长期铁路网规划明确的2020年路网发展目标为10万公里。随着经济社会的快速发展、运输需求不断增长、对发展铁路认识的不断提高，地方政府对加快铁路建设的要求越来越迫切。铁路“十一五”规划2010年发展目标已超过9万公里，原规划10万公里的发展目标明显不能满足发展需要。     四是发展理念不适应。主要繁忙干线运输能力持续全面紧张，限制型运输状况始终没有改变，迫切需要进一步加快建设客运专线，实现客货分线运输，充分释放既有线货运能力；随着区域发展战略的实施，区际间运输需求增速加快，迫切需要进一步加强区际铁路建设，形成功能强大的区际铁路运输通道，满足各种生产要素在更大范围内合理流动；我国城镇化一体化进程加快，迫切需要补充完善大能力、高密度、公交化的城市轨道交通作。所以这次规划调整主要包括了客运专线及城际铁路的规模增加，煤运铁路等区际通道的增加，以及西部铁路规模的增加。     记者：《中长期铁路网规划调整方案》依据怎样的规划原则进行了调整？     杨司长：在这次中长期铁路网规划调整方案中，我们重点强调了三条原则。     一是“贯彻国家总体发展战略，统筹考虑经济布局、人口和资源分布、国土开发、对外开放、国防建设、经济安全和社会稳定的要求，并体现主体功能区规划明确的促进区域协调均衡发展的方向”。这一原则明确了铁路规划建设首先应服从国家战略，并适应经济社会发展各方面的要求。东部地区率先发展，要求铁路率先实现现代化，满足东部地区高质量、多样化市场需求；促进中部地区崛起，要求铁路加快大干线及枢纽建设，畅通主要通道，发挥中部地区承东启西、连接南北的区位优势；推进西部大开发，要求铁路先行，逐步完善铁路网络，发挥带动引导作用。     二是“根据国家综合交通发展总体要求，线网布局、枢纽建设与其他交通运输方式优化、衔接和协调发展，提高组合效率和整体优势”。这一原则体现了建立综合交通运输体系对铁路发展提出的要求。注重交通走廊上多种方式的协调，交通枢纽上多种方式的衔接以及主要客站上旅客换乘的无缝衔接。     三是“节约和集约利用土地，充分利用既有资源，保护生态环境”。这一原则主要考虑铁路发展面临着环境和土地资源等方面条件的制约，因此应走集约发展道路，避免粗放型增长，选线注重对耕地的节约、环境的保护，通过工程措施减少土地占用。     记者：请谈谈这次调整的重点内容？     杨司长：《调整方案》将加大客运专线、区际干线和煤运系统建设规模，以及加快既有铁路技术改造作为调整的重点内容。     扩大快速客运网络。铁路快速客运网由客运专线、城际轨道交通和客货混跑快速线路组成，《调整规划》总规模达5万公里以上，较原规划增加2万公里。原“四纵四横”客运专线基础骨架不变，进一步加大繁忙干线客货分线力度，延伸并扩大客运专线覆盖面，加强客运专线之间相互连通和衔接，发挥整体优势。客运专线及城际铁路建设目标由1.2万公里调整为1.6万公里以上。这一快速客运网，连接所有省会及50万人口以上的大城市，覆盖全国90%以上人口，大大缩短城市间时空距离。届时，北京、上海、郑州、武汉、广州、西安、成都等中心城市，与邻近省会城市将形成一至两小时交通圈、与周边城市形成半小时至一小时交通圈。在建设环渤海、长三角、珠三角地区城际铁路同时，规划建设长株潭、成渝、中原、武汉、关中、海峡西岸城镇群等经济发达和人口稠密地区城际铁路，覆盖沿线各中心城市和主要城镇，实现小编组、高密度公交化运输，有效满足地区大容量客运需求。     完善路网布局和西部开发性新线。《调整规划》进一步扩大西部路网规模、完善中东部路网结构，将规划建设新线由1.6万公里调整为4.1万公里。新增中俄、中蒙等对外铁路通道，完善东北、西北、西南地区进出境国际铁路通道。规划新增向塘～莆田(福州)、合肥～福州、乐山～贵阳～广州、昆明～南宁～广州、西安～汉中～绵阳、兰新铁路第二双线等，进一步加强区际联系通道。新增喀什～和田、嘉峪关～策克、安康～张家界等铁路，扩大西部地区铁路网规模。新增上海～南通、广州～茂名～湛江、青岛～连云港～盐城等铁路，进一步完善东中部铁路网。结合全国港口发展和功能布局，规划建设沿海港口集疏运铁路支线及物流中心站，形成路港紧密衔接的运输系统，大力发展集装箱运输和多式联运。     构建以煤炭运输为主体的区际大能力通道。围绕十大煤炭外运基地和新疆地区，对煤运通道进行补充完善，加快大秦铁路等既有铁路扩能改造，新增建设“三西”地区煤炭下海和铁路直达中南、华东内陆地区通道，以及新疆地区煤炭外运通道及集疏运系统，煤运通道运输能力达到23亿吨以上。     大规模改造既有铁路。在对既有京哈、京沪、京九、京广、陆桥、沪汉蓉和沪昆等七条主要干线进行复线建设和电气化改造的同时，对“五纵五横”(五纵为南北沿海、京沪、满州里至港澳台、包头至广州、临河至防城港，五横为西北北部出海、青岛至拉萨、陆桥、沿长江、上海至瑞丽)综合运输大通道内既有铁路干线进行复线建设和电气化改造，进一步增强通道内铁路运输能力。《调整规划》将增建二线建设规模由1.3万公里调整到1.9万公里，既有线电气化建设规模由1.6万公里调整为2.5万公里。按照综合交通枢纽布局和城市发展规划，加强主要客货枢纽及集装箱中心站建设，注重与城市轨道交通等公交系统以及公路、民航和港口等其他交通方式衔接，实现旅客运输“零距离换乘”、货物换装“无缝衔接”和交通运输一体化。     记者：近年来，铁路投融资体制改革方面都取得了哪些成绩？     杨司长：2004年以来，铁道部先后与全国31个省市自治区签订了共同加快铁路建设的战略合作协议。随着综合交通体系发展规划的出台和《中长期铁路网规划》的研究调整，部省战略合作又进入新一轮高潮，仅2008年铁道部与各省市自治区共签署会谈纪要38个，地方政府不仅以征地拆迁费用入股或直接投资等形式参与铁路建设，而且在项目的规划协调、用地预审、环境评价等前期工作和征地拆迁等实施过程中给予大力支持和优惠政策。到目前为止，在签订的部省(区)战略合作协议中，地方政府及其他社会投资者出资和承诺贷款担保额度超过16000亿元，占所签订协议项目总投资规模的30%左右。     铁路运输企业股份制改造试点取得重大成果，铁路资本市场融资迈出了重要一步。按照“存量换增量”的股份制改革试点思路，2006年大秦铁路公司和广深铁路公司首发A股上市获得成功，对铁路企业进行重组整合，选择铁路部分优质资产改制上市，迈出了建立中国铁路特色现代企业制度的关键一步。铁路与银行合作进一步加强，与包括国家开发银行在内的各大商业银行签订战略合作协议，同时大力推进融资方式多样化，优化债务结构，大幅降低筹资成本。2006年成功发行400亿元铁路建设债券，2007年发行铁路债券600亿元，2008年发行铁路债券800亿元，发行额度连续突破纪录，实现了铁路低成本的大额融资。     记者：实施《中长期铁路网规划》需要大量的资金，铁道部将如何进一步推进投融资体制改革，做好资金筹措？     为保证大规模铁路建设所需资金，在国家有关部门的支持下，充分抓住当前铁路建设的有利时机，我部将按照“政府主导、多元化投资、市场化运作”的原则，不断拓宽筹融资渠道，全力做好铁路建设资金筹措工作。一是铁道部除铁路建设基金外，还从铁路运营收入中提取铁路建设专项资金用于铁路建设，充分发挥大秦、广深及铁龙公司等既有上市公司的融资平台作用，通过增资扩股等方式持续融资，并实施新一批股改试点项目择机上市融资。二是认真落实部省关于加快铁路建设的合作协议，地方政府通过直接出资或征地拆迁补偿费用计价入股方式参与铁路建设。三是支持和鼓励保险、信托、大型企业等机构投资者以及民间资本和外资出资修建铁路，吸引更多社会资本投资铁路建设。四是争取中央财政通过国债及预算内资金支持铁路建设，更好地发挥财政性资金对社会投资的引导和带动作用。另外，我部还争取扩大铁路建设债券发行规模，加强与商业银行的战略合作，千方百计降低债务性融资成本。目前，今明两年铁路建设资金的筹措工作进展顺利，项目建设所需资金可以保证。     记者：铁路部门将如何贯彻落实国家扩大内需、促进经济平稳快速发展的有关要求？     为全面贯彻落实国家扩大内需、促进经济平稳快速发展的统一部署，在广泛征求国家有关部门意见和科学论证的基础上，我部研究确定了加强铁路建设的目标。根据《长期铁路网调整规划(2008年调整)》、《铁路“十一五”规划》和铁路运输需要，结合目前铁路建设总体情况、运输需要和项目前期工作进展等，我部研究确定了加强铁路建设的任务和安排， 2009年固定资产投资总规模安排7007亿元，其中基本建设投资6000亿元； 2010年固定资产投资总规模拟安排8000亿元，其中基本建设投资7000亿元，两年预计新批铁路建设项目投资规模2.5万亿元。将重点建设以下三类项目：     一是京沪高速铁路，北京至石家庄、石家庄至武汉、武汉至广州、哈尔滨至大连、天津至秦皇岛、宁波至温州、温州至福州、福州至厦门、南京至上海等客运专线和城际铁路，到2010年建设规模将达到1.6万公里以上。与此同时，我们对既有的京哈、京广、京沪、陇海等繁忙铁路干线进行强化改造，使之成为以货运为主的大能力运输通道。进而我国铁路主要通道将实现客货分线运输，大幅度提升客货运输能力，实现客流、货流的大进大出，从根本上缓解铁路运输的“瓶颈”制约。     二是包头至西安、太原至中卫(银川)、准格尔至朔州等煤运通道项目，到2010年建设规模达到近1万公里。这些通道建成后，将大幅度提高西煤东运、新疆煤外运、“三西”煤炭直达华中的运输能力，从根本上缓解煤炭运输尤其是电煤运输紧张的状况。     三是贵州至广州、南宁至广州、兰州至重庆、和田至喀什等资源开发性西部干线铁路项目，到2010年建设规模将达到1.5万公里。通过实施这些项目，加上对中西部、东北等地区既有铁路的技术改造，将进一步扩大铁路对国土的覆盖，强化中西部交通基础设施，为西部大开发、中部崛起、东北振兴等战略的实施提供可靠的运力保障。     另外，根据客货运输发展的需要和新建铁路建设投产情况，今明两年计划安排机车车辆购置等投资2000亿元左右。     记者：大规模铁路建设对扩大内需、促进经济平稳较快增长有什么积极作用？每年春年都面临一票难求的窘迫局面，什么时候我们才能舒心地踏上旅程？     铁路建设对国民经济的促进作用可分为两部分。一是铁路投资建设活动本身对增加国民生产产值、拉动经济增长的作用；二是铁路建成通车后，因通行能力增加和行车条件改善，带来运输费用降低、客货在途时间节约、交通事故减少等直接经济效益，以及因缓解交通“瓶颈”制约、改善投资环境、节能减排等产生的社会效益。     一是为尽快形成完善路网奠定基础。按照加快铁路建设的总体安排，2009和2010年将有2万公里以上新建铁路项目开工建设，其中客运专线和城际铁路1万公里，区际干线和煤运通道1万公里以上。按照目前铁路建设和技术装备现代化的推进速度，到2012年全国铁路营业里程达到11万公里，复线率和电气化分别达到50%以上，我国铁路将发生历史性变化，发达完善铁路网初具规模，铁路“瓶颈”制约状况基本缓解，可以基本解决“一票难求、一车难求”的供需矛盾。     二是铁路投资建设活动本身的拉动作用。对经济的拉动主要体现在对当地就业的拉动、建筑材料的直接消耗以及对机电设备制造的带动等。基本建设投资6000亿元创造和保留就业岗位600万个，共需要消耗钢材2000万吨、水泥1.2亿吨、石类材料1.9亿立方米、砂类材料3.1亿立方米、汽柴油330万吨，还需要购置510亿元的各类设备。今明两年安排2000亿元机车车辆购置投资，可以诱发的全社会总产出为6000亿元，创造国民生产总值2600亿元，带动国内200万个劳动力就业。     记者：今后几年铁路建设规模这么大，推进这么快，准备工作做得怎么样？     杨司长：应当说，我们的准备工作是非常充分的，对完成这样大规模的铁路建设任务是充满信心的。     一是有项目储备。2004年国务院批准《中长期铁路网规划》以来，我们抓紧展开了一大批铁路项目前期工作，其中许多已经顺利开工建设。明后两年拟新开工建设的铁路项目，绝大多数项目的前期工作已经启动，许多已经有一定的深度，进一步开展工作后，即可报国家审批，因此，不存在盲目决策、仓促上马的问题。     二是有技术支撑。经过近几年的建设实践，铁路建设的勘察设计、施工队伍、技术水平等，都得到了加强和提高。尤其是去年8月1日通车运营的京津城际铁路，在线路基础、通信信号、牵引供电、高速列车等方面取得了一大批具有世界一流水平的技术创新成果，为正在建设的京沪高速铁路和一大批客运专线建设提供了示范。     三是设计、施工力量有保证。目前能够承担铁路大中型勘察设计任务的大型综合设计院和专业设计院的从业人员达3万以上，而且都有多年铁路勘察设计工程实践，积累了丰富的经验。铁路系统的施工队伍超过70万人，这是加快铁路建设的基本力量，我们还向国内大型建设企业开放，目前中交、中建、中煤、中水等均有参与铁路建设。因此，完成明后年确定的目标，设计、施工力量是完全有保证的。     记者：目前，一大批铁路项目陆续开工，明年还将有70多个建设项目要陆续实施。铁路部门如何保证如此频繁的项目建设的前期工作及工程建设的进度、质量？     杨司长：今后几年铁路建设任务极其繁重，必须切实加强组织领导，统筹各种建设资源，才能确保各项建设任务圆满完成。     在前期工作方面将采取有力措施推进。去年11月17日，我部组织召开了加快推进铁路建设项目前期工作动员部署会，对每个建设项目的勘察设计、审查评估、用地预审、环境评价等环节和时间节点进行了统一安排。我部成立了专门的建设项目前期工作协调机构，并提出了加快前期工作的具体措施。要求有关单位依法合规地创新工作机制，扩大市场开放，转变工作方法，合理调配勘察设计力量，加快项目前期工作，争取尽早批复开工。与地方政府有关部门建立联系协调机制，充分发挥地方政府在建设资金筹措、征地拆迁、规划审批、工程实施等方面的优势，确保前期工作的顺利推进。目前，今年拟新开工建设项目大多数前期工作已经启动，部分项目建议书或可研报告已经上报，为加快推进大规模铁路建设奠定了良好的基础。     在建设管理方面将进一步加强。为保证大规模铁路建设的有序推进，我部按照质量、安全、投资、工期、环境保护和技术创新“六位一体”的要求，强化建设管理。一是建立和完善设计、施工、监理企业质量信誉评价机制，严格工程质量考核。实行物资设备集中招标和地材定点供应，确保工程质量。二是加强工程施工组织，优化施工组织设计，统筹协调各系统的衔接配合，确保建设项目按进度推进。三是强化施工安全管理，进一步完善高风险隧道、营业线施工等安全措施，严格落实施工安全责任制和事故责任追究制度。四是精心安排投资计划，落实投资控制责任，依法严格概算控制、设计审查、验工计价、变更设计等重点环节，最大限度地减少工程浪费。五是进一步深化铁路建设惩防体系建设，落实党风廉政责任制，加强对工程招标、物资采购等重点环节的监控，实现“工程优质、干部优秀”目标。     记者：最后，请介绍一下今年铁路春运的有关情况？     今年春运方案在一个多月前就已经出台，我部对运输能力安排、运输组织协调、设备整修检查、人员培训演练、治安防范措施等方面做了周密安排。今年春运从1月11日至2月19日，综合考虑运能、客流等因素，预计发送旅客1.88亿人，同比增长1373万人次，增长8%，日均470万人次，同比增长34万人次。春运期间，全国铁路共安排直通临客运行319对(另外还有铁路局管内开通的大量临客)，并采用基本方案、预备方案、应急方案等三套梯次运力方案。1月14日全国铁路发送旅客465.1万人，增开临客780列，创春运历史同期最高纪录。     春运期间在华东、华南等主要客流密集地区尽管采取了超常的春运组织措施，比如这些地区几乎停开了所有的货运列车，加开了大量的临时客车，在售票、候车、进站等环节也采取了尽可能方便旅客的措施，但“一票难求”的现象仍然十分突出，这主要是这些地区的路网运输能力难以适应春运高度集中客流的运输需求，最终还是需要通过扩大路网规模，提高运输能力来寻求根本解决的出路。