2022年修正的《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）首次在第五十六条第一款引入垄断协议个人责任条款，规定经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的，可以对其处一百万元以下的罚款。引入个人罚款责任，打破了过去“垄断收益由个人获取，罚款成本由单位承担”的利益错配格局，从根源上削弱了少数“关键个人”推动经营者达成垄断协议的经济动机，进一步增强对垄断协议的威慑力。
2025年，上海和天津两地的市场监管部门先后开出两张“个人罚单”，标志着反垄断法中的个人责任条款正式从纸面规定落地到执法实践。具体而言，个人责任条款的适用目前仍存在三个亟待澄清的问题：一是责任人如何认定，即个人行为与垄断协议之间因果关系的证明标准；二是责任范围如何划定，即不同层级管理人员的注意义务与责任边界；三是责任比例如何分配，即共同违法情形下各责任人之间的罚则梯度。
近日，为细化垄断协议个人责任的适用标准与条件，进一步明晰经营者合规边界与执法裁量基准，市场监管总局发布《垄断协议个人责任适用指引（公开征求意见稿）》（以下简称《指引》），面向社会公开征求意见。《指引》聚焦五个关键方面——责任人员范围、处罚裁量梯度、宽大申请规则、处罚时效认定及程序保障措施，有望为长期困扰实践的五大难题提供系统性解决路径。
一、谁是担责主体？——责任人员范围进一步明确
《反垄断法》第五十六条规定的责任主体包括法定代表人、主要负责人和直接责任人员三类。其中，“法定代表人”的认定不存在争议，以工商登记信息为准；但“主要负责人”和“直接责任人员”此前缺乏清晰界定，是制约个人责任精准适用的核心障碍。对比上海甲硫酸新斯的明注射液垄断案（以下简称“上海案”）与天津地塞米松磷酸钠原料药垄断案（以下简称“天津案”）可以发现，实践中对自然人责任的认定存在个案差异。“上海案”中仅处罚垄断协议组织方的总经理，而未对另外两家垄断协议参与方的相关个人进行处罚；而“天津案”则对四家涉案经营者负有个人责任的自然人“一网打尽”。上述处罚差异引出了一个问题：同样是垄断协议，为何个人责任的范围大不相同？责任主体的边界究竟在哪里？针对这两个问题，《指引》第四条、第五条作出了明确回应，进一步细化了“主要负责人”与“直接责任人员”的认定标准，且对两类人员予以明确、合理的区分。
其一，《指引》第四条明确主要负责人的范围既包括法定代表人以外具有经营决策权的高级管理人员，也包括控股股东和实际控制人。实践中，上述人员是否需要承担责任，核心判定标准并非其管理人员身份，而在于其是否“实质参与”达成垄断协议。“实质参与”主要表现为三种情形：一是对达成垄断协议起到组织、领导、决策、指挥等作用；二是授意、批准、纵容达成垄断协议；三是在其职责范围内，对应当并能够避免的垄断协议，因严重疏忽或懈怠而未履行必要注意义务。其中，第三种情形值得特别关注，其将“严重疏忽”确立为主要负责人的主观归责标准，既避免将“故意”设为过高门槛而放纵幕后默许放任者，也避免“一般过失”标准导致责任泛化。这要求经营者的高级管理人员切实履行对经营者重大经营决策的注意义务，不得再以“不知情”“系下属个人所为”作为免除责任的理由。
其二，根据《指引》第五条，直接责任人员，是指在经营者的法定代表人、主要负责人之外，直接参与垄断协议，实施了谋划、发起、推动、监督等行为，对垄断协议的达成起到关键或者实质性作用的人员。实践中，反垄断执法机构需结合证据链条、内部文件、通信记录等多类信息综合分析，透过行为表象深入还原权力运行链条与决策传导机制，准确区分真正的主导者、参与其中的跟随者以及仅为幌子的工具人，在此基础上判断相关人员对垄断协议的达成是否起到关键或实质性作用。
此外，《指引》第五条第二款还规定，相关人员能够证明是受上级指派或奉命参与达成垄断协议的，一般不作为直接责任人员追究个人责任。这意味着，如果相关人员能够证明自己只是“奉命行事”、按照上级指示被动参与，通常不会被追究个人责任。这也为经营者内部普通执行人员划出合理的免责空间。
二、处罚轻重有据可依——裁量标准如何统一
《反垄断法》第五十六条为个人责任设定了高达百万元的罚款上限。但在《指引》出台前，关于裁量因素和加重适用条件都没有明确规则，导致各地的执法尺度并不统一。《指引》通过三个层次的制度设计，实现了处罚裁量的规范化和层次化：
其一，明确“应当”追责的核心情形。《指引》第六条规定了反垄断执法机构应当对经营者的相关个人追究法律责任的三种情形：一是垄断协议严重排除、限制竞争，严重损害创新，或者严重损害消费者利益或者社会公共利益；二是垄断协议在全国有重大影响；三是垄断协议涉及民生保障、生态环境、安全生产、金融资本、数据安全等重点领域，危害国家利益。对于上述规定以外的情形，反垄断执法机构可以根据个案情况，考虑垄断协议的危害后果和相关个人在达成垄断协议中的作用等因素，决定是否追究个人责任。上述裁量标准已经在“天津案”中得到体现：该案涉及的地塞米松磷酸钠原料药，属于新冠肺炎诊疗方案明确列明的推荐用药，直接关系公众健康安全，也正因此，执法机构对四家涉案企业的相关责任人员均依法作出了处罚。
其二，厘清“从重处罚”和“加重处罚”的边界。“从重处罚”仍在一百万元上限内裁量，涵盖三种典型情形，分别是：第一，教唆、胁迫、诱骗他人达成垄断协议，或者妨碍他人停止参与垄断协议的；第二，个人两次及以上从事《指引》第四条、第五条所列行为的；第三，个人或者指使他人妨碍、逃避或者抗拒等不配合执法人员检查，并对调查产生影响的。“加重处罚”则依据《反垄断法》第六十三条，可突破一百万元上限，在二百万元至五百万元区间内确定具体罚款数额。《指引》对“从重处罚”与“加重处罚”的明确，对统一执法尺度具有重要意义。
其三，确立从轻处罚的正向激励导向。《指引》第十条明确了从轻处罚可以纳入考量的因素，包括主动消除垄断协议危害后果，积极配合调查或举报其他违法行为，受他人教唆、胁迫、诱骗参与垄断协议等，这体现出“惩戒与教育相结合”的执法理念。
此外，《指引》第七条指出，个人罚款原则上不超过所在经营者的罚款数额，体现了过罚相当的执法理念。
三、鼓励“内部举报”——宽大制度如何发挥作用
垄断协议隐蔽性强、取证难度大，宽大制度一直是反垄断执法机构发现和查处此类违法行为的关键机制。所谓宽大制度，简单来说就是“主动交代、争取宽大处理”。此前两起案件暴露出的突出问题是，经营者宽大处理与个人宽大处理之间缺乏制度联动，两起案件中首个申请宽大的经营者都获得了80%的罚款减免，但相关责任人员的个人罚款并未得到同步减免。
《指引》第十一条对此作出了具体安排：经营者提出的宽大申请可以适用于经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员，上述人员存在拒绝、阻碍调查情节的除外。这意味着，负有责任的个人既可以随经营者一同提出申请，也可以单独申请。执法机构需要对经营者和个人的宽大申请分别进行认定，分别确定减免处罚的幅度；而对于在调查启动前主动提出申请的个人，甚至可以对其免除处罚。这一制度设计既解决了经营者与个人宽大适用相互脱节的问题，也为个人保留了经营者不愿配合调查时的独立申请通道，有助于充分激发涉案个人主动报告、配合调查的内生动力，切实提升反垄断执法效率。
四、追责有无期限？——行政处罚时效规则如何适用
反垄断案件从垄断协议达成并实施，到执法机关立案调查、查明事实并最终作出处罚决定，通常需要较长时间。期间，相关责任人可能因离职、退休等原因规避追责，这将严重削弱个人责任条款的威慑效果，也可能造成“留任者担责、离职者免责”的局面，显失公平。
《指引》第十三条明确，个人责任不因离职等情形而免除，但已超过行政处罚时效的除外。这意味着，责任追究仍然以行为实施为核心，而不是单纯聚焦于行为人本身的职务身份，反垄断执法机构可以直接对已经离职的自然人立案调查，并依法作出处罚决定。这种“离职不免责”的制度设计，能够对相关岗位的任职者形成更强的约束力和威慑力。同时，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定的时效制度仍然适用。《行政处罚法》第36条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”在垄断协议案件中，若垄断协议的实施行为具有持续性，则行政处罚时效从行为终了之日起计算。即便高管在垄断协议实施期间已离职，只要其参与的相关行为在实施期间持续存在，且该行为整体构成连续或继续状态，时效起算点就可能延后至整体行为终止之日，而非以个人离职之日为准。个人责任追溯时效的规定也与安全生产、药品管理等领域对相关责任人设置终身追责、终身禁业的从严导向相互呼应，有利于填补制度漏洞。
五、程序如何保障？——调查规则进一步细化
垄断协议案件大多涉及经营者与相关自然人的双重责任认定，若采用“先处罚经营者、后另案追究个人”的做法，不仅需要重复立案、调查和审理程序，增加执法成本，还容易因调查存在时间差导致关键证据灭失、责任人串供或规避调查，影响个人责任的有效追究。针对这一现实问题，《指引》第十四条明确规定，反垄断执法机构在查处垄断协议案件时，只要有初步证据证明经营者的相关人员负有个人责任，即可将相关责任人员与经营者合并调查、一并处理。
这一制度安排具有重要的程序价值和实践意义。首先，合并调查有助于同步固定经营者和个人层面的证据，防止转移、销毁证据，或者串供、规避调查；其次，将经营者与个人责任纳入同一调查程序，有助于降低执法成本，提高执法效率；再次，《指引》明确被调查个人负有配合义务，执法机构可直接询问相关责任人员、调取其证据材料，为认定个人责任提供程序依据，有效破解“经营者配合、个人回避”的执法难题。最后，合并调查机制的确立，为后续主体认定、责任划分和处罚裁量等实体规则的落实提供了保障，也增强了反垄断执法的威慑力。
总之，《指引》的出台，是我国反垄断执法体系从“重经营者、轻个人”走向“经营者与个人并罚”常态化的重要信号。对经营者而言，反垄断合规已不再是单纯的公司事务，而是与高管个人利益直接相关的现实风险，经营者须将个人责任纳入内部合规体系，健全事前风险评估与决策留痕机制。对个人而言，尤其是身处销售、采购、定价等敏感岗位的管理人员，更应恪守反垄断合规底线，远离价格协同、市场划分等违法红线。通过明确个人责任边界、统一执法裁量尺度，《指引》将推动我国反垄断执法完成从“单罚制”到“双罚制”的全方位转型升级。这既是维护反垄断法治权威性与公信力的必然要求，也是营造公平竞争市场环境、推动经济高质量发展的应有之义。
（作者：袁波，上海财经大学副教授、博士生导师，竞争法与知识产权研究中心执行主任）
（责任编辑：佟明彪）
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