深化平台经济规律性认识 健全平台反垄断合规指导 ——《互联网平台反垄断合规指引（征求意见稿）》解读

近日，市场监管总局发布了《互联网平台反垄断合规指引（征求意见稿）》（以下简称《指引》）。这是进一步健全完善平台经济反垄断制度规则体系，以反垄断合规推动平台经济健康发展的重要举措。从内容看，《指引》在充分总结近年来我国平台反垄断执法经验的基础上，结合当前我国平台经济领域出现的新情况新问题，做出的全面性、细致性、针对性反垄断合规制度建设，充分体现了反垄断执法机构对平台经济规律性、科学性、系统性认识的不断深化，对引导互联网平台企业做好反垄断合规管理，提供了更加明确、清晰的规则指引，对有效预防和化解垄断风险，促进平台经济规范健康发展具有重要意义。

一、突出平台经济的生态性，引导构建良性竞争生态

生态性是平台经济的重要特征，既是刻画平台市场影响力的重要指针，也是引发平台竞争动态性的重要因素。《指引》明确将平台经济的生态性引入反垄断框架，对完善平台经济反垄断规则体系，更好维护平台生态的良性关系具有重要的理论和现实意义。

（一）明确平台的生态管理者属性，将维护良性生态纳入反垄断目标。互联网平台并非单一经营主体，而是承载多元主体的复杂生态系统。《指引》指出，平台经营者通常具有一定的管理者属性，能够通过平台规则、数据、算法、技术手段等影响平台竞争生态，强调通过强化反垄断合规管理推动平台生态持续优化。这不仅明确了平台经营者特殊的市场地位，也意味着将维护平台生态的良性关系作为重要的反垄断监管目标。平台经营者既是市场竞争的参与者，又扮演着“规则制定者”和“秩序维护者”的角色，占据核心的生态位，对平台内经营者、新型劳动者以及消费者产生广泛影响。因此，相较于传统单一经营主体，平台反垄断治理的复杂性、挑战性和必要性更为突出，不仅要考虑垄断行为对相关市场竞争者的损害，还要考虑平台内各方主体的合法权益，实现平台经济整体生态和谐共生和健康发展。

（二）深刻把握平台生态系统内涵，充分考量生态竞争的反垄断影响。市场支配地位认定是平台企业研判反垄断合规风险的起点，也是难点。《指引》进一步阐明市场支配地位的考虑因素，特别是基于平台生态的视角。一方面，强化了对平台生态依赖性的考量。《指引》明确将平台内经营者数量等直接反映平台生态规模大小的指标纳入衡量市场份额的参考指标。同时，《指引》突出了平台在交易撮合中的关键渠道作用，强调市场支配力的评估要考虑平台内经营者对特定平台在市场触达或交易机会上的依赖性。另一方面，细化了对平台生态传导性的考量。《指引》指出，对平台控制市场能力的评估不限于其在单一市场，还可以结合线上线下业务多样性、纵向一体化等因素进行综合分析。特别是在平台多业务布局的情况下，其跨市场的生态协同和力量传导，将对相关市场进入壁垒和竞争格局产生深层次影响。

二、解构平台经济的技术性，推动技术应用向上向善

随着云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术的深度应用，平台经济已经进入“智能算法+海量数据”驱动增长的新阶段。《指引》充分认识平台经济的技术性特征，详细解构利用技术手段实施滥用行为可能的具体形式和表现，为应对反垄断监管面临的技术挑战迈出重要一步。

（一）深刻认识技术“双刃剑”特性，以明确合规边界稳定市场预期。深入剖析平台企业利用掌握的算法、数据、接口等技术手段可能实施的排除、限制竞争行为，对更好指导平台企业在业务实操中做好反垄断合规具有很强的现实意义。在垄断协议方面，较为全面地指明以新技术为工具达成垄断协议的情形和手段。平台经济交易规模大、涉及主体多，往往需要依托大数据分析、人工智能算法等技术手段进行资源配置和价格制定，这些新技术新应用在提升市场效率的同时，也存在被滥用于意思联络、信息交换、最低转售价格限定等场景的风险，成为达成和维持横向、纵向垄断协议的工具。《指引》在不同条款指明其不同利用形式，并在“风险示例”中专门阐明了平台间算法共谋的内涵与示例。在滥用市场支配地位方面，更为清晰地为平台企业指明技术应用的垄断风险与合规重点。人工智能算法作为一种对经济高质量发展起到重要推动作用的新技术，其研发和应用需要技术水平、数据资源、计算能力等多方面积累。具有市场支配地位的大型平台既是其关键开发者，又是主要应用者，同时根据《中华人民共和国反垄断法》规定，还是相关合规责任的重要承担者。只有为大型平台明确算法在应用中的合规边界、为市场提供稳定预期，才有利于新技术的长期健康发展。《指引》在拒绝交易、限定交易、搭售或者附加其他不合理条件、差别待遇等条款均指明了有关技术手段构成滥用的具体情形。

（二）引导平台加强算法治理，强调以全流程合规管理防范算法滥用风险。算法驱动的信息展示、流量分配与交易撮合已经成为平台运行的内在机制，如何有效治理算法、推动算法向上向善成为包括反垄断监管在内，各领域监管面临的共同挑战。《指引》不仅在具体垄断行为中充分考虑了算法驱动的因素，而且在建立健全全流程反垄断合规风险管理制度专章中，专门设置指导企业加强“算法筛查”的条款，通过“平台规则审查+算法筛查”的双重机制，确保公平竞争理念有效贯彻到企业日常经营和平台实时运行之中。一方面，定向筛查与动态监测相结合。当前，互联网平台普遍利用算法调节商业运营和市场竞争中的两个关键因素：流量和价格。因此，《指引》要求反垄断合规筛查要重点面向影响这两大因素的核心算法模型，包括计价算法、推荐系统、排序逻辑、广告投放策略等，并建立动态监测机制，审查流量分配是否存在歧视性设计和不公平交易导向、价格调整是否涉嫌统一调价或统一定价等问题。另一方面，技术治理与人工复核相结合。基于深度学习或大模型的智能算法具有高度自动化、黑箱性、涌现性等特征，当出现问题时影响可能迅速扩散且往往难以解释。对此，《指引》鼓励平台经营者通过技术手段与人工复核相结合的方式，以“技治”＋“人治”，确保算法逻辑透明可解释，鼓励平台经营者建立算法迭代纠偏机制，避免算法黑箱破坏市场竞争秩序、损害消费者利益和社会公共利益。

三、针对平台竞争的前瞻性，积极防范新型垄断风险

如何界定和防范新型垄断行为一直是平台反垄断监管与合规面临的重要难题。2021年，市场监管总局对电商和外卖领域平台“二选一”行为作出行政处罚，为全球反垄断监管积累了重要经验。《指引》在固化、细化已有经验的基础上，针对“算法共谋”、“封禁屏蔽”等8个场景中的新型垄断风险提供了可操作性更强的指导建议。

（一）积极回应平台经济领域非理性竞争问题，从反垄断角度作出合规指导。当前，平台经济部分领域进入存量趋稳、增量调整的阶段，部分平台通过高额补贴方式持续开展价格战，陷入非理性竞争，并对平台内经营者合理利润空间形成挤压。一是明确过度价格竞争的垄断风险。《指引》第十一条低于成本销售条款中，列出了平台低于成本销售的具体场景，明确了“具有市场支配地位的平台经营者，没有正当理由，通过过度补贴、交叉补贴等方式，以低于成本的价格销售商品或者提供服务，排除、限制市场竞争”的垄断风险。当然，反垄断并不反对价格竞争，而是反对过度价格竞争。《指引》也特别明确了界定低于成本销售构成滥用行为的具体要件。二是反对裹挟商家卷入价格竞争。《指引》在第十四条搭售或者附加其他不合理条件中，进一步将“强制或者变相强制平台内经营者参加促销、优惠活动，或者承担应当由平台经营者承担的费用”等行为纳入规制范围，从反垄断角度对平台裹挟商家问题进行了积极回应，明确其可能构成滥用行为。三是不得强迫商家提供全网最低价。《指引》第十四条风险提示中，不仅明确提示具有市场支配地位的平台经营者，不得没有正当理由要求商家向其提供全网最低价格，而且指出不具有市场支配地位的平台经营者，如果要求商家提供全网最低价或同等价格待遇，也可能构成纵向垄断协议。总之，定价是商家的经营自主权，平台无正当理由不得干涉商家定价权。

（二）进一步明确和细化“封禁屏蔽”、“差别待遇”等热点问题的反垄断合规边界。长期以来，基于市场环境、商业文化、竞争生态等差异，我国平台经济领域强迫“二选一”、不合理“封禁屏蔽”、隐蔽性“差别待遇”等问题时有发生，反垄断监管面临认识不统一、行为认定难等挑战。《指引》在《中华人民共和国反垄断法》及其配套规则等规定基础上，充分结合平台经济行业特点、经营模式、竞争规律等，从反垄断合规角度，进一步明确和细化了相关行为可能存在的垄断风险。比如，《指引》明确将“封禁屏蔽”纳入拒绝交易的合规范围。近年来，我国平台间“拆墙”持续推进，平台链接跳转流畅性、应用接口开放度等不断改善，但平台生态封闭、互操作性不足、歧视性屏蔽等问题依然存在。《指引》第十二条拒绝交易条款详细列举了通过限制流量、关闭接口、中断数据共享、停止提供应用程序更新、使用歧视性算法设置障碍等方式实施的“封禁屏蔽”行为，并在合规风险中明确提示，“封禁屏蔽”行为不仅表现在应用层的下架、封号、限流等环节，也可能是传输层、网络层的限制链接跳转、端口接入等环节，这为平台做好全链条业务合规提供了清晰指导，对推动统一数字市场建设，更好激发平台经济创新动力和生态发展活力具有重要现实意义。（中国信息通信研究院政策与经济研究所副所长 李强治）