国家市场监督管理总局在去年发布《横向经营者集中审查指引》（以下简称《横向指引》）的基础上，新近又发布了《非横向经营者集中审查指引》（以下简称《非横向指引》），我国经营者集中反垄断审查规则体系日趋完善。《非横向指引》匹配国际主流趋势，充分体现了我国反垄断执法部门对于非横向集中的理解与认识，有助于维护国家竞争法治统一，提升市场预期，推进国际化一流营商环境建设。《非横向指引》内容详尽，展示了我国作为世界三大反垄断辖区之一的执法经验，对进一步提升我国反垄断执法的国际影响具有重要意义。《非横向指引》的发布还可以进一步助力优质优价、良性竞争的市场秩序形成，有益于更好发挥反垄断法在新发展格局构建方面的积极作用。
科学构造审查规则体系 维护国家竞争法治统一
非横向经营者集中，是指参与集中的经营者在不同相关市场开展业务的经营者集中。较之垄断协议和滥用市场支配地位的规则细化，经营者集中相关细化规则的出台在各国更为常见。整体来看，各国对于经营者集中细化规则的处理存在“整合模式”和“分立模式”，前者通过一部文件将横向与非横向集中规则一并展现，后者则分别出台独立的横向与非横向规则，我国便属于“分立模式”。《非横向指引》根据我国反垄断法、《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查规定》制定，在遵循上位规则的前提下对审查思路进行了细致说明，有利于维护我国竞争法治的统一。
《非横向指引》平衡共性与差异，与《横向指引》进行了充分衔接。《非横向指引》遵循《横向指引》体现的一般性规定和审查框架，除了重申少量内容，主要体现了非横向集中的特色规则。《横向指引》全文共12章87条，具体包括：总则；证据材料；相关市场；市场份额和市场集中度；单边效应；协调效应；潜在竞争；市场进入；买方力量；效率；其他因素；附则等内容。《非横向指引》全文共9章82条，具体包括：总则；证据材料；相关市场；市场份额和市场集中度；纵向经营者集中的竞争影响；混合经营者集中的竞争影响；市场进入、买方力量和效率；其他因素；附则等内容。由于很多共性内容《非横向指引》并未体现（比如针对协调效应的具体评估思路），对于涉及非横向集中的交易，应该同时参考两部指引的内容。
充分展示特色审查思路 营造国际一流营商环境
《非横向指引》全文2万4千多字，充分展示了执法部门针对非横向集中的反垄断审查思路。通过确立清晰审查标准，《非横向指引》以精准监管和稳定预期，积极营造国际一流营商环境。《非横向指引》结合国际趋势以及我国既有执法经验，基于市场份额指标设置了梯度型反竞争效果推定与安全港规则。值得注意的是，《非横向指引》也指出，指引列明的推定与安全港标准，仅是执法机构的初始判断依据，特定交易是否导致反竞争效果需要综合考虑其他因素进行判断。
具体来看，《非横向指引》将参与集中经营者在相关市场所占份额划定为“25%至35%”、“35%至50%”以及“50%以上”三档，初步区分了特定交易的反竞争风险高低。针对参与集中经营者在相关市场所占份额低于25%的情形，指引则设置了安全港。需要指出的是，指引确定的并非“绝对安全港”，结合国内外执法经验，指引进一步就安全港规则的适用设置了例外条款，即如果有证据证明存在若干情况，反垄断执法机构需做进一步分析。整体而言，反竞争效果推定与安全港规则的设计有利于落实反垄断法健全经营者集中分类分级审查制度的要求，提升监管有效性与精准性。由于非横向集中较之横向集中往往更容易产生效率改进，《非横向指引》还对效率抗辩因素进行了重点说明，列明了非横向集中可能产生的效率提升类型，包括防止搭便车等多种情形。
详实梳理竞争损害理论 提升竞争治理全球影响
特定交易可能导致的竞争损害是经营者集中反垄断审查制度搭建的基石，非横向经营者集中类型多样，竞争影响评估往往更为复杂。《非横向指引》基于我国十多年执法经验，对标国际先进经验，详细梳理了非横向集中相关的竞争损害理论以及评估思路，有助于提升我国竞争治理的全球影响力。按照国际惯例，非横向集中进一步区分为纵向集中和混合集中。纵向经营者集中，是指参与集中的经营者分别处于同一产业链不同层级，构成上下游关系。混合集中则涉及多种情形，包括存在相邻、互补等关系的经营者之间的集中，以及没有业务联系的经营者之间的纯混合集中。从域外情况来看，不论细化规则采取“整合模式”还是“分立模式”，各国对纵向和混合这两大类非横向集中都进行了差异化规则设计。《非横向指引》最为核心的内容便体现在第5章（纵向经营者集中的竞争影响）和第6章（混合经营者集中的竞争影响），这两章分别介绍了纵向集中和混合集中竞争影响的详细评估思路。
针对纵向集中与混合集中的竞争损害，《非横向指引》使用单边效应和协调效应这两个概念将不同的竞争损害理论予以统合，针对纵向集中和混合集中分别梳理不同类型的单边效应和协调效应。从全球执法情况看，较之单边效应，特定非横向集中交易认定存在协调效应的情形并不多见。《非横向指引》针对纵向集中和混合集中协调效应的内容相对简单，这部分内容和《横向指引》也具有更多共通性，单边效应的评估则是梳理重点。具体而言，结合国际惯例，纵向集中和混合集中的单边效应都体现为封锁效应以及集中后实体获得竞争性敏感信息实施反竞争行为。纵向集中的封锁效应进一步区分为“原料封锁”和“客户封锁”，混合集中的封锁效应则主要体现为集中后实体对特定市场控制力的增强或者控制力的跨市场传导。针对不同交易类型可能导致的竞争损害，《非横向指引》详细说明了相应的分析框架和评估因素。《非横向指引》聚焦集中后实体导致不同反竞争效果的“能力”+“动机”+“效果”的三元分析框架，反垄断执法机构通常结合不同的因素按照能力、动机、效果的顺序依次评估。针对具体的竞争损害类型，《非横向指引》首先介绍竞争损害的整体原理，在明确不同损害理论的能力、动机以及效果的分析框架后，再单设条款具体解释分析框架中不同内容的具体考察因素，从而全面深刻地阐释了非横向集中的反垄断审查机理。
适度回应数字经济发展 规范引导资本健康发展
资本跨界融合发展等特征使得数字经济领域的非横向集中容易出现竞争问题，近年全球多个反垄断辖区均高度关注该领域经营者集中审查执法不足的假阴性风险。如何回应数字经济发展是当前各国经营者集中审查制度的重要完善方向，欧盟今年正式启动的经营者集中指南修订工作便非常重视该领域的制度革新。《非横向指引》适度回应了数字经济发展这一时代命题，以科学规范引导资本健康发展。具体而言，《非横向指引》结合国内外执法实践，在与《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》积极衔接的基础上，对数字经济进行了回应，涉及相关市场、市场份额及市场控制力评估规则，封锁效应的具体表现、非价格动机分析，以及自我优待、数字生态系统等问题。
就相关市场界定而言，数字经济领域的多边商业模式（往往平台某一边市场的价格为零），给市场界定环节的“假定垄断者测试”带来挑战。依据《非横向指引》，运用“假定垄断者测试”方法，除价格因素外，还可以基于其他非价格竞争维度的小幅、显著且持续的变化来评估相关市场范围，包括但不限于商品质量、服务水平、创新投入等因素。《非横向指引》还针对目前国际上高度关注的纵向集中相关的自我优待问题以及混合集中相关的数字生态系统问题进行了简要介绍。自我优待与数字生态系统问题是数字经济领域反垄断的热点与前沿问题，近年部分辖区的规则更新（比如美国2023年《合并指南》）以及在针对Amazon收购iRobot以及Booking收购eTraveli等交易的审查过程中，对这两类损害理论予以实质性关注。自我优待损害理论关注特定交易可能导致平台经营者具有“市场组织者”与“市场内经营者”的双重属性进而引发竞争问题。数字生态系统损害理论则关注涉及生态系统的特定交易可能在巩固整个生态系统的地位和实力方面产生更广泛影响，集中后实体可能借助生态系统损害特定市场的竞争。需要指出的是，针对涉及自我优待和数字生态系统的特定交易，《非横向指引》并未直接推定具有反竞争效果，相关条款仅仅对可能的损害原理进行了中性描述，执法部门需要基于个案证据进行具体考察。
作为反垄断事前规制手段，经营者集中审查在维系竞争性市场结构方面发挥着关键作用。经过多年执法经验积累，我国已经开始向成熟反垄断辖区转型，经营者集中审查制度的国际影响也在不断攀升。作为非强制性指导文件，《非横向指引》对我国经营者集中审查规则体系进行了补全，其必将助力我国反垄断制度建设迈上新的台阶，更好服务我国新发展格局的构建。
（韩伟，国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员、中国社会科学院大学竞争法研究中心执行主任）
(责任编辑：佟明彪)
