非法填埋建筑垃圾　城管部门主导索赔

◆本报记者张聪

2025年12月26日，生态环境部联合住房和城乡建设部、水利部、农业农村部共同发布了第四批生态环境损害赔偿十大典型案例，江苏省南通市周某某非法填埋建筑垃圾生态环境损害赔偿案入选。

记者了解到，该案由检察机关提前介入，生态环境部门全面指导，城市管理部门具体开展索赔，三方协同办理，是江苏省首例由城管部门主导办理的生态环境损害赔偿案件。

北京建筑大学教授陈家珑点评指出：“本案在明确部门职责、坚持修复优先、强化多部门协同联动等方面成效显著，高效推动了案件办理，并延伸形成了长效治理机制。在依法惩处的同时，更加注重生态环境修复，切实提高违法成本，不仅有效打击了非法填埋固体废物行为，对建筑垃圾私拉乱倒形成有力震慑，也依法修复了受损生态环境，取得了良好的环境与社会效应。”

■谁来索赔？

以地方立法破题，激活行业主管部门法定职责

2022年以来，南通市多地频发跨区域违法倾倒固体废物事件，严重破坏生态环境。2022年12月，路政宁通四大队提供线索，在启东市海复镇某村附近发现大量外来不明固体废物被填埋。南通市启东生态环境局执法人员迅速赴现场开展执法检查，并进行初步清挖核查。

经司法鉴定，填埋物为生活垃圾与建筑垃圾混合物，总量约6000吨，属于《中华人民共和国刑法》第三百三十八条所规定的“有害物质”，造成生态环境损害金额达254.79万元。公安机关侦查查明，此处填埋系周某某等23人所为，涉嫌环境污染犯罪。

然而，案件进入生态环境损害赔偿程序后，一个关键问题浮现：建筑垃圾造成的生态环境损害，应由哪个部门作为赔偿权利人？

“建筑垃圾损害赔偿的最大难点，一是责任人难以溯源，二是即便找到，往往只是运输或倾倒环节的末端人员，难以追查到源头。”南通市生态环境局法规标准处处长赵建峰坦言。

更关键的是，国家层面的《生态环境损害赔偿管理规定》并未明确城管部门在此类案件中的主体地位。

“南通的地方立法明确规定，建筑垃圾的行业主管部门是城管部门。”赵建峰表示，正是这一制度依据，成为破局的关键。

据此，南通市生态环境局主动协调检察机关，明确提出：“建筑垃圾的行业主管部门是市城管局，建议检察机关将其纳入办案体系。”

2023年6月，在案件磋商尚未完成之际，南通市委、市政府审议通过《关于贯彻落实生态环境损害赔偿管理规定的实施方案》，首次在市级制度层面明确：“市城市管理局负责办理生活垃圾、建筑垃圾等领域生态环境损害赔偿的具体工作。”

“这一案件之所以能高效推进，一是得益于检察机关提前介入；二是地方法规明确了城管部门的法定职责。”赵建峰强调道。2025年3月1日，《南通市生态环境损害赔偿程序规定》正式施行，以地方立法形式将城管、水利、海事等多个部门的生态环境损害赔偿职责予以固化。

“通过个案办理，真正实现了相关职能部门职责的法定化。”赵建峰说。

■怎么赔？

同步推进“一案双查”，以政策激励引导主动履责

确定赔偿主体只是第一步。面对23名涉案人员普遍经济能力有限的现实，如何确保生态修复落到实处？

南通的答案是：刑事案件与损害赔偿同步推进，运用政策杠杆引导责任人主动履责。

本案主犯周某某系公司负责人，“在整个违法链条中参与程度深，面临着刑事追责的风险，但同时主观上有积极赔偿的意愿，且具备一定的赔偿能力。”赵建峰介绍：“《生态环境损害赔偿管理规定》第十一条明确规定，赔偿义务人积极履行赔偿责任的，相关行政机关和司法机关可依法将其作为从轻、减轻或免予处理的情节。我们正是抓住这一关键点，在办案过程中持续向其宣讲政策。”

为此，南通市生态环境部门与检察机关密切协调：“要尽可能协调刑事责任追究和生态环境损害赔偿索赔的同步推进。充分运用国家政策规定，通过‘积极理赔’对案件办理的正面影响，提升当事人生态环境损害赔偿的意愿。”赵建峰说。

在政策引导下，2023年12月，经过多轮磋商，周某某同意承担全部生态环境损害赔偿费用。

尽管周某自身具备相应的修复条件，但相关部门并未同意其自行开展修复，而是由其缴纳了300万元修复保证金。“他虽具备自行修复的能力，但既然在明知违法且有能力合规的情况下仍实施非法填埋行为，我们对其能否真正落实生态修复缺乏信任。”赵建峰解释道，“因此，我们要求其缴纳保证金，由具备资质的第三方机构负责修复，待修复工程验收合格后，再按程序予以返还。”

2024年初，受污染地块已完成开挖、清运及覆土复绿，生态功能基本恢复。2024年5月，启东市城市管理局、启东市人民检察院、南通市启东生态环境局3部门再度联合，对除周某某以外的其余22人另案分别开展生态环境损害赔偿磋商。后未就赔偿协议达成一致，现已提起诉讼。“即向他们追索本应承担但未履行的部分。”赵建峰补充道。

“这个案子的核心，就在于牢牢把握‘一案双查’机制。”赵建峰总结道，即在依法追究违法责任的同时，同步追究生态环境损害赔偿责任，具体操作中对违法事实与环境损害事实一并调查、一体推进。

■如何建立长效机制？

构建“1+N”协同机制，推动治理常态化制度化

周某某案的意义远超个案本身。

“南通很多改革都是这样：先办个案，再推制度。”赵建峰举例说，此前办理的长江船舶废油超标案，推动海事部门首次开展生态环境损害赔偿；非法采砂案，则促成水利系统在全国率先实现索赔实践。“每办完一起典型案件，我们就把相关职责写入地方规定，通过立法固化。”

如今，南通已形成“生态环境部门统筹指导、各行业主管部门具体主办”的“1+N”工作格局。赵建峰解释：“‘统筹’体现在信息汇总、工作部署、案例评选等面上工作；而‘指导’更为关键——我们不是简单地指派任务，而是深度参与。”

在这起江苏省首例城管部门办理的赔偿案件中，生态环境部门全流程参与：协调司法鉴定机构、提供专家支持、会同检察院协同组织磋商会等。“某种意义上，就是‘扶上马、送一程’。”赵建峰说，“我们不只是说‘这是你的事’，而是带着他们一起干。”

为激发各部门内生动力，南通将生态环境损害赔偿工作纳入污染防治攻坚战考核体系，并每年联合检察机关发布典型案例。“我们的通知不仅发给县生态环境局，还同步发送给8个法定职责部门。”赵建峰透露，“今年征集2025年典型案例时，函件直接发至城管、水利、海事等单位，让他们切实感受到‘这是我们共同的工作’。”

在此案成功办理的带动下，南通市各部门协作力度进一步加大，推动出台《关于常态化打击整治跨区域非法转移、倾倒建筑垃圾违法行为的实施意见》，在全市范围内保持依法整治高压态势，对偷运、跨区域填埋垃圾行为实行“零容忍”。

专项行动迅速铺开：在高速公路出入口、通航船闸布设监控设备，对75个易倾倒点位实行“白天巡查+凌晨蹲守”；设立100万元举报奖励资金，单条线索最高奖励两万元；建立“一案一专班”机制，公安提前介入，纪委、监委同步核查“保护伞”；依托与上海城管建立的“双组长”协作机制，深化长三角区域联防联治。

2025年9月，南通市城市管理局等部门联合印发《南通市建筑垃圾全链条治理三年行动方案（2025年—2027年）》，旨在巩固专项整治成果，完善全链条治理体系，提升常态化治理水平。《方案》明确，生态环境部门对造成生态环境损害的情形，指导城管部门依法追究赔偿责任。

更具前瞻性的是，针对“找不到责任人”或“责任人无赔偿能力”的兜底难题，南通探索由政府购买环境污染责任保险。2024年，市财政投入两万元，为全市建筑垃圾非法倾倒事件投保。“保的是应急处置费用——一旦无法找到倾倒人，或其无力承担，保险公司可垫付最高20万元用于清理处置。”赵建峰介绍，“虽然目前尚未发生理赔，但这是一种有效的制度预防。”

治理成效已然显现：南通市跨区域非法处置建筑垃圾违法行为得到系统性遏制，2025年相关案件数量较2023年同比下降65%。