食品安全法应设立有奖举报制度

　　最近国务院法制办公布了《中华人民共和国食品安全法(修订草案送审稿)》,公开向社会征求修改意见。笔者认真研究了送审稿,发现还有不少可以完善之处,其中之一是缺少有奖举报制度。在笔者看来,有奖举报制度不可或缺,其可弥补政府监管不足,对于解决监管失灵具有积极作用,并也早已被国内外的社会实践所证实。

　　事实上,在食品安全法制定过程中,人们对是否规定有奖举报制度存在争论。2006年6月《中华人民共和国食品安全法(征求意见稿)》尚未规定有奖举报制度,但2008年《中华人民共和国食品安全法(征求意见稿)》第9条第2款明确规定了有奖举报制度,2009年通过的《中华人民共和国食品安全法》又删除了有奖举报制度,最近公布的《中华人民共和国食品安全法(修订征求意见稿)》仍然没有规定有奖举报制度,这不能不说是一大遗憾。

　　早在2001年10月24日财政部、工商总局和质检总局就制定了《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》,随后不少地方政府也制定了食品安全违法案件有奖举报办法。2007年《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》也充分肯定了有奖举报制度,产品质量法第10条也规定了有奖举报制度。但在食品安全法制定过程中立法者对有奖举报制度持否定看法,因此,正式公布的《中华人民共和国食品安全法》删除了《中华人民共和国食品安全法(草案)》有关有奖举报制度的内容,这充分说明立法者对有奖举报制度持否定态度。但令人不解的是《中华人民共和国食品安全法》颁布后,中央有关部门要求地方政府制定有关食品安全有奖举报办法,因此,我国省级人民政府一般都根据各自的实际制定了相关有奖举报办法,部分省级以下地方政府也制定了食品安全有奖举报办法。有奖举报制度在预防食品安全事故方面发挥了积极作用,并取得了有目共睹的成绩,理应在修订草案中予以肯定。

　　事实上,有奖举报制度具有弥补政府监管不足,对于解决政府监管失灵具有积极的作用,早已被国内外的社会实践所证实。这是因为无论商品经营者还是消费者所掌握的信息都是不完全的,即信息绝对不完全。在商品信息绝对不完全中,商品经营者毕竟比消费者掌握更多的信息,即信息相对不完全。正是因为商品经营者掌握相对较多的信息,消费者掌握相对较少的信息,决定了消费者总是处于劣势地位,且消费者也很难准确判断产品的品质。这样,经营者为了在激烈的市场竞争中立于不败之地,既有制售劣质产品的内在动力,也有制售伪劣商品的外在条件,因此需要政府监管。

　　而政府监管存在监管内在动力缺乏与外在压力不足,造成监管不到位；由于监管体制设计不合理与政府监管寻租的冲动并存,造成监管越位。因此,在现实生活中,政府监管总是越位与不到位并存。另外,政府监管经费有限与监管成本过高并存；监管信息有限与监管者被收买并存,造成监管力量不足与监管休眠,即监管失灵,一些违法行为得不到有效制裁。有奖举报制度恰好可以通过挖掘消费者自我保护的内在动力与获取奖励的外在激励,充分发挥其制衡作用。这样既可以解决政府监管不到位的问题,又能节约政府监管成本,减少国家财政支出,还可以培养消费者的正确消费观。可见,有奖举报制度最适合于政府监管失灵的领域。也正因为如此,国务院食品安全委员办公室要求全国各地制定食品安全违法案件有奖举报办法。

　　西方发达国家的食品安全立法可追溯到数百年以前,其立法理念是“只要存在食品消费,就存在食品欺诈”。古撒马利亚曾经通过立法,规定如果旅店的经营者没有提供给其顾客足够量的啤酒,将被砍手。1202年英国约翰国王公布了英国第一个禁止面包掺假法,1630年美国马萨诸塞湾区殖民地对违反食品监管法的Nicholas　Knopp公司作出五英镑的处罚,1646年制定了防止面包掺假处罚办法。当时西方国家制定食品安全监管法的主要原因有三:第一,确保食品不缺斤少两；第二,保证食品不惨假；第三,满足宗教信仰。其食品监管立法主要规范食品掺假与引人误解的标签。

　　虽然西方国家在几百年前就有食品安全监管法规,但有关食品安全有奖举报立法却不到150年。其主要原因有二:其一是当时食品安全监管不需要有奖举报制度；其二是人们当时对食品安全有奖举报制度的重要性与必要性认识不足,尤其是对有奖举报制度弥补政府监管不足的重要作用缺乏充分的认识,在几百年的时间内都没有有奖举报制度。

　　但现在则不同,西方发达国家充分认识到政府监管也会失灵,有奖举报制度不仅可以在一定程度上弥补政府监管失灵,也可以减少政府监管费用,降低监管成本。美国、韩国、日本等发达国家均具体规定了食品安全有奖举报制度。有奖举报制度能充分发挥弥补政府监管不足的作用,最关键的一点是对举报人保密,因此,西方国家不仅有比较健全的有奖举报制度,而且也有比较健全的举报者保护法律制度。美国早在1863年就制定了有关举报者保护法,即The　1863　United　States　False　Claims　Act,1986年对该法进行了修订(Whistleblower　Protection　Act),即吹哨人保护法。英国1998年制定了英国第一个举报者保护法《The　Public　Interest　Disclosure　Act　1998(c.23)》,印度也于2009年制定举报者保护法《Right　to　Information　Act》。这样就可以解除举报人的后顾之忧。西方发达国家的有奖举报制度与保护举报人的立法值得我们借鉴。（孙效敏）

　　(作者系同济大学法学院教授)