开展“证照分离”改革，是党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境的一项重要政策安排和关键改革举措。党的十九届五中全会关于“十四五”规划的建议中提出，“实施涉企经营许可事项清单管理”，为推进“证照分离”改革提供了科学指引。李克强总理在今年政府工作报告中明确要求，深化“证照分离”改革，大力推进涉企审批减环节、减材料、减时限、减费用。近日，国务院印发《关于深化“证照分离”改革 进一步激发市场主体发展活力的通知》，部署在全国范围全覆盖推开“证照分离”改革，更加注重改革的政策统筹、进度统筹、效果统筹，发挥改革的整体效应。

　　目前，中央层面保留的涉企经营许可事项有523项，涵盖现行《国民经济行业分类》1381行业小类中的30%，涉及数以千万计的市场主体和几百个行业发展，影响数以千亿计的生产总值。这意味着“证照分离”改革直接关系当前“六稳”“六保”工作成效，对加快转变政府职能，推动建立有效市场与有为政府更好结合，意义重大。

　　一、“证照分离”改革迈大步，有效激发市场活力

　　党的十八大以来，以降低市场准入门槛为着眼点，市场监管部门先后开展了“先照后证”改革、“三证合一”“五证合一”“多证合一”“二十四证合一”改革，这一接续性的改革举措，让企业在领取营业执照后，即可开展一般性经营活动。“证照分离”改革则是前述改革的延续和深化，针对的是企业需取得许可证方可开展的特殊经营活动。所谓“证照分离”改革是指，针对中央层面设定的涉企经营许可事项采取清单管理，围绕“证”“照”关系，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺和优化审批服务四种方式，分类推进市场准入改革，推动政府监管方式创新，着力解决市场主体“准入不准营”的一项制度创新。

　　经过5年探索，这项改革经历了试点、扩展、事项全覆盖三个阶段，从上海一地推广至全国18个自贸试验区，列入改革的事项也从最初116项增加到中央层面的全部523项，改革取得积极成效。一是各类市场主体显著增加，有效激发市场活力。二是清单要素更为完整，标准化、规范化程度显著提升。三是“进四扇门”的改革方式作为法定制度安排，正式列入《优化营商环境条例》，成为不可逆的制度成果。

　　二、“证照分离”改革是重塑政府与市场关系的一场深刻变革

　　“证照分离”改革，既是政府管理市场的职能范围、管理方式的工具性创新，更是坚持市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的一次制度性变革。以“证照分离”改革为支点，撬动制度供给侧结构性改革，重塑政府行权理念、理顺部门职责、优化业务流程、推动政府职能转变，进而厘清社会主义市场经济中政府与市场关系这一根本性、深层次问题。可以说，这一改革既丰富和发展了当代中国行政改革的理论体系，又凸显了重要的实践价值。同时，改革的过程也体现出鲜明的中国特色政策创新模式，即从地方试点到全国推开，坚持自下而上政策试点与自上而下顶层设计相结合。具体来说，可归纳为五个方面特点：

　　（一）坚持问题导向。“证”和“照”是企业进入市场开展经营活动的两把“金钥匙”，以“证照分离”改革为抓手，准确把握住了当前市场主体的主要关切和营商环境的“堵点”“痛点”“难点”问题。从政策出台背景来看，“证照分离”改革是十八大以来我国经济领域“放管服”改革不断深化拓展、市场准入制度发生根本性变革背景下开展的专项行动，针对企业在从事一些特殊经营活动时面临“准入不准营”这一突出问题，把着力点放在“照后减证”、简化审批这个关键上。

　　（二）实施过程控制。创新性政策往往存在不确定性。在对一项新政策实施效果把握不准时，政府经常采取小范围试点来观察实效、查漏补缺、完善细化实施方案，再行推广。一是统筹地区性探索与系统性推进相结合。在一地或者若干地方探索形成有效经验做法，及时跟进下达通知在全国复制推广，避免出现“各自搭台、各自唱戏”“一个地方一个标准，全国没标准”的现象；二是试点范围的选取和渐次扩展。从最初上海浦东的单点试验，逐渐扩展至经济性功能接近的若干自贸试验区，更好评估和监测政策的适用性和有效性。三是实行清单动态管理。对中央层面和地方层面设定的全部涉企事项进行清单编制，逐项明确设定依据、实施机关、许可条件、办理程序、时限、申请材料等要素，同时，依据经济发展需要、部门职责调整、法律法规立改废释等对清单进行动态更新和调整。

　　（三）重视标准化。推进标准化改革，是行政审批行为重复性特性的内在要求，核心在于缩减行政审批的自由裁量权，提高政府行权的规范性和稳定性。梳理涉企经营许可事项清单，是推进政府涉企经营许可权标准化的前提基础。一是改革对象明确化。从“证照分离”改革各阶段中央发布的政策文件看，对于改革对象的表述最初为“涉企行政审批”，后调整为“涉企经营许可事项”，进一步明确了改革的对象是与营业执照密切相关的行政许可事项。二是改革内容精细化。对改革事项清单的要素设置更具体、丰富，有效避免权力清单“变通”执行问题。

　　（四）彰显协同效应。“证照分离”改革从市场监管部门自身的改革，拓展为政府内上下左右、方方面面的协调联动和综合性改革，生发出较明显的协同效应，主要表现在改革理念、改革过程、改革策略三方面。从改革理念上讲，政策设计者着眼于完善社会主义市场经济体制的宏观性战略，以企业全生命周期的视角，不再仅仅将改革视作市场监管部门一家的事情，而是由主管部门、审批部门、监管部门和属地政府共同推进的综合性改革，以此推动建立“流程驱动型”政府组织。从改革过程看，在全国一盘棋的整体格局下，重视顶层设计与分层对接、地区性探索与系统性推进相结合，有重点、分阶段、有步骤推进改革持续深化。从改革的策略上讲，一方面做好前端协调配套，统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革，把因管理需要的属于证明、备案性质的许可证合并到“多证合一”改革中，在企业登记注册时一并办理。同时，强化审管联动，加强“证照分离”改革与事中事后监管的有效衔接，对同一领域的加强系统集成，不同领域的强化协同，注重制度改革与制度运行统筹协调。

　　（五）坚持依法改革。在法治下推进改革，在改革中完善法治，是“证照分离”改革顺利推进的重要保障，要贯穿于改革全过程，主要体现在对改革成果、改革过程、改革者三方面的合法性授权。一是对改革实践中确有实效的做法，通过法律法规予以固化。二是为改革过程提供法治保障。改革进入“深水区”，势必碰到一些法律法规的“天花板”，遭遇一些经济发展中的新情况、新问题（如对新产业、新业态、新经济、新模式的管理），一些过时的相关法律法规成为改革的“绊马索”，同时在法律法规方面也存在对新情况新问题的政府管理“真空地带”，导致改革实践于法无据，需要相关法律法规的调整为推进改革铺设法治轨道。三是为改革者进行合法性授权。作为推动改革的各级政府，在重大政策创新中要突破原来法律法规框架，就可能面临被追责、问责风险，也通过法定程序为其综合授权，降低了改革者的风险和成本。

　　三、以优化营商环境为目的,推动“证照分离”改革取得更大突破

　　当前我国已经进入了高质量发展的新阶段，这一时期深化“证照分离”改革的主要思路是，适应经济社会发展新常态，以优化营商环境为目的，在科学分类基础上，对涉企经营许可事项实施全国范围全覆盖清单管理，优化条块关系和协调机制。关键在于：把握好试点探索与整体推进的关系，增强政策适用性和有效性；把握好量与质的关系，提高科学性和稳定性；把握好单兵突进与部门联动的关系，强化系统性和协同性；把握好政策创新与法治保障的关系，提升合法性和规范性。从改革所遇到的实际问题和发展趋势看，当前需要实施以下三个方面的主要举措：

　　（一）出台全国统一的涉企事项全覆盖清单，提升整体成效。当前，我国已经进入立足国内大循环、畅通国内国际双循环的新发展格局，推出一个全国性清单，实现“一单尽列，单外无单”，是“证照分离”改革进入新阶段的现实需求，不仅可以巩固既有改革成果，产生规模效应，也有助于化解改革进展不平衡的矛盾，助力国内统一大市场的构建，避免陷入“淮南之橘”的境地。同时，出台全国性清单也能为地方、部门和市场主体等利益相关方释放持续深化改革的稳定预期。

　　（二）全面推行告知承诺，破解体制机制堵点。告知承诺采取政府定标准、企业作承诺、事中事后强监管和失信严惩戒的全流程闭环管理，通过健全公共信用体系和政务数据共享机制等一系列制度设计，确保企业践诺守信，落实企业主体责任。目前，告知承诺制作为一种新的行政审批方式，在许多地区、部门、行业和领域都积累了行之有效的经验做法，出台了相应的管理办法，形成了“告知-承诺-发证”完整链条的审批操作规程。对单个部门审批的事项，由各主管部门按照事项属性和关键风险点，逐项制定全国统一的告知承诺书模板，规范操作程序；对关联多个部门的审批事项，要从企业视角实施一体化办理，明确牵头部门主导、各部门协同联动，深化“一业一证”改革，实现“一业一诺、一次办成”。

　　（三）建立“证照分离”网上专题应用，强化技术支撑。一是将中央层面设定的全部涉企经营许可事项纳入全国一体化在线政务服务平台，按照各事项主管部门、审批部门权责配置，全面梳理涉企经营应许可事项的审批条件，厘清事项间的关联关系，推进国家部委和地方政府间、同级部门间的数据归集共享和双向实时推送，运用政府积累的涉企信息和政务服务记录，结合行业特点，为企业准入即准营提供各类场景式服务。二是逐项明确涉企经营许可事项的经营范围表述，做好企业经营范围的规范化登记与申请经营许可的衔接，实现企业登记注册与涉企经营许可数据信息实时双向推送、精准匹配。 （中国行政管理学会 彭云）