深化“证照分离”改革是落实党中央、国务院重大决策部署，深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措。近日，国务院印发了《关于深化“证照分离”改革 进一步激发市场主体发展活力的通知》（以下简称“《通知》”），这是深化商事制度改革的重要成果，标志着市场准入和审批监管体制进一步完善，对进一步厘清政府部门和市场主体的关系具有重大意义。

　　商事制度改革的主线就是重塑政府与市场的关系。围绕政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用这一改革主线，市场监管部门深入贯彻落实党中央、国务院的改革部署，创新求变，先后推出了注册资本实缴制改认缴制、年检制改年报制、“先照后证、证照分离”“多证合一、一照一码”、简化住所登记、优化名称登记、推行电子登记、试行简易注销登记和创新市场监管方式等一系列商事制度改革的举措，有效降低了制度交易成本，激发了市场活力和社会创造力，提高了资源配置效率，大幅度增加了市场主体的供给。商事制度改革的红利惠及民生，我国营商环境的世界排名得到了大幅度提升。

　　“证照分离”改革伊始，就是将商事登记前置审批后移，改变先经核准后发执照的做法，降低市场准入门槛，使创业者能够以更快的速度和更低的成本领取营业执照，取得市场主体资格，继而获准开业。“证照分离”的改革举措，将商事登记前置审批事项，分批改为后置审批事项或取消，不仅直接降低了市场主体的准入成本，也大大压缩了审批权力的寻租空间。“证照分离”使原来的“重审批轻监管”模式转变为事中事后监管模式，在强化监管的同时，优化市场主体注册登记流程，推进市场主体准入准营的便利性服务措施，使一些原来不能进入市场的生产要素进入市场，更大程度地发挥市场配置资源的决定作用，“证照分离”举措一开始就抓住了改革的切入点，焕发了市场活力和商事主体的创造力，扩大了商事制度改革的红利效应。

　　当前，商事制度改革迈入“深水区”，高标准市场体系的建设正在推进，行政审批制度改革需要继续深化。在市场经营的特定行业和领域，“准入不准营”、“办照容易办证难”的问题没有得到很好地解决，影响了市场主体投资创业的积极性。加快完善社会主义市场经济体制的时代要求，消解和破除制约高质量发展的体制机制障碍，对包括“证照分离”举措在内的商事制度改革提出了新的要求。《通知》明确提出深化“证照分离”改革，进一步激发市场主体发展活力，因应时势，重点发力，必将进一步推动完善要素市场化配置机制，推进新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标，促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的经济和社会发展。

　　深化“证照分离”改革，应继续推进照后减证和简化审批的改革内容，用改革的方法破解市场机制运行中的“堵点”“痛点”。诸如准入门槛过高、审批环节过多等市场运行的“堵点”和“痛点”，本质上是政府对市场的不当干预，是制度成本过高的症结。要进一步放权于市场，还权于市场主体，减低市场主体、生产要素准入和准营的制度成本，降低企业外部环境的“不确定性”，提高市场的预期和信心。为此，《通知》针对不同行业和领域，规定了直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等改革举措。取消审批后，市场主体（含个体工商户、农民专业合作社）无需取得行政许可，取得营业执照即可开展经营。审批改为备案的行业，原则上实行事后备案，企业取得营业执照即可开展经营；确需事前备案的，企业完成备案手续即可开展经营。实行告知承诺的，主管部门应要依法列出可量化可操作、不含兜底条款的经营许可条件、监管规则和违反承诺的后果，一次性告知企业。对因企业承诺可以减省的审批材料，不再要求企业提供；对可在企业领证后补交的审批材料，实行容缺办理、限期补交；对企业自愿作出承诺并按要求提交材料的，要当场作出审批决定。对于重要工业产品（除食品相关产品、化肥外）确需采用生产许可证管理的15项事项，下放审批权限，便利企业就近办理，优化审批服务。

　　深化“证照分离”改革，应强化系统集成和协同配套机制。商事制度改革举措的落实，本质上是一种协同治理机制，政府部门之间、政府部门与市场主体以及社会公众之间形成了多主体、多向度的合作互动关系，这也是治理体系和治理能力现代化的要求。《通知》要求，在持续推进“先照后证”的改革进程中，市场监管部门牵头编制和更新经营范围规范目录，在办理注册登记时告知企业需要办理的经营许可事项，并及时将企业的登记信息推送相关主管部门。要最大程度尊重企业登记注册自主权，对企业超范围经营非许可类业务的，市场监管部门不予处罚，主管部门也不得以超范围经营为由限制其办理许可事项或其他政务服务事项。在激发市场主体的活力和创造力，建设稳定公平透明可预期的营商环境方面，诸如登记部门、审批部门、税务部门、社保部门、主管部门之间具有目标的一致性，通过协调、沟通、联合，甚至是通过集中的方式，进一步优化服务流程。《通知》指出，强化企业电子证照信息的跨层级、跨地域、跨部门共享机制，相关主管部门应及时将企业电子证照归集至全国统一的政务服务平台、全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统，推动实现跨地区、跨部门的电子证照互认互信，在政务和商务活动中，凡是通过电子证照可以获取的信息，不得再要求企业提供相应材料。总之，“证照分离”改革措施需要整合部门利益、形成以规则为基础的跨层级、跨部门、跨地域协同实施机制予以落实，提高改革集成效能和协同效应。

　　深化“证照分离”改革，应坚守“放管服”改革的深刻内涵，坚持放管结合、放管并重。“证照分离”后，应继续坚持“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，既要防止“不批不管”“以批代管”现象，又要切实做好“放得下”与“接得住”、“放得开”与“管得好”。“证照分离”深化了行政审批领域的改革，对市场监管水平提出了更高的要求。对此，《通知》强调，对于直接取消审批、审批改为备案的事项，原审批部门依法承担起后续监管职责；对于实行告知承诺、优化审批服务的事项，由审批部门负责对持证经营企业的监管以及对无证经营行为的查处。实行相对集中行政许可权改革或者综合行政执法改革的地区，按照省级人民政府制定的改革方案确定监管职责、健全审批、监管衔接机制。

　　深化“证照分离”改革，需要创新监管方式，完善监管方法，健全监管规则。一要发挥信用监管基础性作用，强化市场主体的信用约束机制。在完善企业信用体系建设的同时，探索建立企业信用与自然人信用挂钩机制，依法依规实施失信惩戒，将信用约束机制落实到企业高管、实际控制人和企业违法违规行为的获益者，在此基础上，建立健全严重违法责任企业及其人员的行业禁入制度，增强监管威慑力。二要结合行业特点，实施分类监管。对一般行业领域，全面推行“双随机、一公开”监管，持续推进常态化部门联合抽查；对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊重点领域，实施全覆盖重点监管，强化全过程质量管理，守牢安全底线。三要秉承审慎、包容、开放、公平的监管理念，为发挥市场调节作用及竞争机制留出足够空间。开放的市场经济体制需要开放包容的市场监管体系，对新技术、新产业、新业态、新模式，实行包容审慎监管模式，对轻微违法行为依法从轻、减轻或者免予行政处罚。四要增加监管执法方面的科技应用，探索“智慧监管”方法。深入推进“互联网+监管”模式，运用大数据、物联网、人工智能等手段，预判风险隐患，实施精准监管，提高监管效能。五要健全监管规则，分领域制定全国统一、简明易行的监管规则，建立健全技术、安全、质量、产品、服务等方面的国家标准，为监管提供明确指引。对于企业违反备案规定依法查处，违反承诺的责令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承诺的要依法撤销许可，构成违法的依法处罚。总之，完善市场监管体系就是从原有的发证、检查、处罚的监管模式中走出来，在便利市场准入的同时，形成严格监管和公正执法的稳定预期，促进各类市场主体公平竞争，优胜劣汰，管出公平、管出活力，管出效率。 （中央财经大学法学院教授、博士生导师 王克玉）