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2016中国发展高层论坛20日第三单元文字实录

2016年03月20日 17:14   来源:中国经济网   

中国发展高层论坛2016“新五年规划时期的中国”

主题:第三单元深化财税体制改革,建设现代财政制度

  主持人张来明:尊敬的各位来宾,女士们,先生们,我们现在开始论坛的第三单元,本单元的主题是“深化财税体制改革,建立现代财政制度”。

  大家知道,财税制度在一国经济制度中占有极为重要的地位,在中国正加快转变发展方式、完善社会主义市场经济体制,推进国家治理体系和治理能力现代化的今天,深化财税体制改革,建立现代财政制度,具有至关重要的意义。

  去年10月召开的中共十八届五中全会明确提出,深化财税体制改革,建立健全有利于转变经济发展方式,形成全国统一市场,促进社会公平正义的现代财政制度,建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。前不久,全国人大表决通过“十三五”规划纲要对加快财税体制改革作出了部署。

  建立健全现代财税制度,对中国的改革发展来讲是一件大事,也是一件难事,中国财税体制改革面临的深层次矛盾和问题有哪些?怎样调动各方积极性来深化改革?建立健全现代财税制度的重点领域有哪些?实施路径如何选择?如何处理财税改革与保增长、保民生的关系?这些都是人们在财税体制改革方面颇为关注的问题。

  本单元的讨论我们有幸邀请到两位资深的财政专家,一位是中国财政部部长楼继伟先生,他在1998年—2007年担任中国财政部的副部长,从2013年开始担任财政部部长。一位是亚洲开发银行行长中尾武彦先生,他还曾担任过日本财务省的财务官。首先,我们请楼继伟部长发表讲话,大家欢迎。

  楼继伟:各位尊敬的来宾,给我的题目是“财税体制改革”,说到财税体制改革必须讲到十八届三中全会,十八届三中全会专门有一章,第五章讲深化财税体制改革,有一个引言,引言讲的是财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平,实现国家长治久安的制度保障。这是引言的第一句话。然后分三个部分提出了改革的任务,也就是第十七节,预算管理制度的改革,第十八节,税收体制的改革,第十九节,关于中央和地方事权和支出责任划分,也就是中央和地方的财政关系的改革。内容太多,我想主要讲预算体制改革的一小部分。

  之前我不得不提一点,刚刚结束的全国人大会议上李克强总理给我们下达的任务,今年5月1日开始要完成全面推行营业税改为增值税的试点,也就是把建筑、房地产、金融和生活类服务业全部从营业税改为增值税,房地产可以进入抵扣项,我们在之前已经做了内部的一些准备。大家可以看到,上礼拜五人大之后的第一次国务院常务会议已经通过了最后一个环节的营改增的实施方案,财税两个部门正在紧密配合,制发文件,将和纳税人充分的沟通,我们确保在5月1日开始实施,目前仍旧叫试点,因为原来增值税和营业税分制,营业税按销售额增收,但要重复增收,而制造业实行的是增值税,这样已经造成了一定的扭曲,包括企业行为和财务方面的扭曲。因此,在改革中需要采取不少的过渡措施,因此我们还叫试点,全面的试点。在此基础上将制定增值税的法案,然后交全国人大正式批准,也就是按照税收法定原则,到时候营业税要废止。 我给大家简单介绍一下,大家可能比较关心。

  然后说一下预算改革。预算改革应该说有五个方面的任务,展开一下是八句话,我就说五大类任务,五大类任务就不一一给大家列举了,我只说一个问题。三中全会有一句话,“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。”不是干这行的不太理解这句话的重大意义,外国朋友们恐怕也没有碰到过类似的事情,我说这件事情是非常非常重要的。

  我先给大家介绍一下什么叫“挂钩事项”。在2013年以前,因为十八届三中全会确定清理之前,我们一共有七类重点支出是和财政收支或者和GDP的规模挂钩的,包括教育、科技、农业、医疗卫生、社保、文化、计划生育,一共是七大类。七大类占多少呢?在2012年的预算,占全国财政支出的48%,如果没有三中全会这句话,各部门还在攀比,还要加挂钩事项,谁都是重点。

  挂钩事项是有非常多的弊端的,48%的支出被挂钩了:

  第一个弊端,是与总需求管理的灵活性要求相悖。我们说经济过热的时候适当要压缩支出,要增加财政的赢余,但是有的事项是和收入挂钩的。财政收入增长快的时候支出就必须要比它增长要快,这个事项上,那我怎么压缩呢?很难。因此,这么多年来,不论经济是过冷还是过热,我们国家从来是财政赤字。不过是大一点、小一点而已,原因不能够仅仅说是跟挂钩一个原因,但是跟此有关。

  第二个弊端,从全国总量上挂钩我们还比较容易实现,但是越到地方、越到基层需求越有地方的特色,越零散,越没有办法挂。比如北京和上海反映,如果教育支出要达到当地生产总值的4%以上,学校要换一些设施,桌椅板凳如果说五年换一次是比较合理的,按他们的测算,大致三四年就得换一次。反过来,在一些贫困的地区,4%的GDP作为教育支出的一个挂钩的原则,4%的GDP根本不够用,但是这个挂钩是从中央到地方一直挂到底的,北京市我们坐的这个地方属于海淀区吧,海淀区农业是越来越小的,但是农业是跟财政收入挂钩的,区域的财政收入要涨农业要涨比它要高,但是这个地区的农业是在萎缩的。怎么办呢?所以越到基层问题越大。

  第三个弊端,是和《预算法》新的规定绩效原则是相悖的。因为绩效如果比较差,这方面的支出就不应该安排,挂钩以后不管好坏,按挂钩安排。

  第四个弊端,不利于节约资金,支出有效性难以提高。我们审计发现,大量的资金闲置,就是其中一个重要原因,就是挂钩事项和当地并不切合实际,有的方面是需要安排更多的资金的,有的方面不需要那么多的资金,但是挂钩了就不得不安排,花不出去放在那里,但需要资金的方面拿不到钱。

  第五个弊端,专项越来越多。就是中央本级的专项资金和中央对地方专项转移支付越来越多,财政支出的安排越来越碎片化。

  现在改变了,十八届三中全会改了,首先中央到地方预算编制不再挂钩,虽然那些法律、那些规划还存在,但是全国人大给我们的解释,预算以《预算法》为依据,《预算法》的依据是要绩效的。因此,按照这个原则,不论是中央本级和中央对地方的转移支付进行了大力的整合。过去2013年的时候中央对地方的转移支付有220项,去年压缩到96项,今年的预算安排在94项,而且是一个专项转移支付只有一个管理办法,过去时候一个专项转移支付里边套三个管理办法,等于可能有三个小的专项,砍掉,变成只有一项,以后还可以整合。

  现在国务院正在布置各个地方对农业方面的支出进行整合,过去是很难的,整合的时候我们会发现,有的实际是环境性的,支出环境友善的,过去跨科目就很难的,现在在整合。

  总的来说,实现一个好的变化,但是还有问题。目前还有一些部门还在提出各种挂钩的要求,当然党的十八届三中全会是决定性的文件都被挡住了。

  另外,一些法律还没有修改。刚才几个挂钩事项是有规划支撑的,有的是有法律支撑的,虽然现在的解释是按《预算法》编预算,但是那些法律还放在那里,应该适当时候修改。还有一个,全国人大常委会和各级常委会的一个《监督法》,《监督法》有监督重点之处,在以往的时候由于各个界别关注本界别的情况,特别关注他那个界别的挂钩事项。现在全国人大常委会明确表示,我们关注重点支出,但是我们不关注挂钩。是的,这些挂钩事项都是重点,我们都承认,但是不能够都挂钩。这里面还留下一些问题需要改。

  总的看,因此我们发现,2013年一般转移支付占中央地方转移支付的56.7%,今年的预算就达到了60.5%,压缩了专项,我们还压缩专项,给地方以更大的灵活度,但是真正解决这个问题要靠事权支出责任的划分,就是中央和地方财税管理的改革,要分清楚哪些是中央的职责、哪些是地方的职责、哪些是中央和地方的共同职责,在此基础上再设计专项转移支付的内容,那是下一步改革的事情。

  总之,这个规定是非常重要的,使得我们的财政能够更加符合实际,我们财政有可能做反周期的调节或者反周期调节的余地大了。使得我们的财政可以更好的关注于绩效,更贴近于实际。谢谢!

  主持人张来明:感谢楼继伟部长的精彩演讲。下面请中尾武彦行长发表演讲,大家欢迎。

  中尾武彦:谢谢尊敬的主持人先生,财政部部长楼继伟先生、女士们、先生们,我很高兴能够再次参加这一极富盛名的论坛。

  在前两届中国发展高层论坛上,我探讨了公共财政改革的不同方面,当然这是中国全面改革当中一个不可分割和重要的部分。2014年讨论的是税制改革,2015年讨论的是调动资源、推动可持续城镇化进程。

  从2013年以来,楼继伟部长领导实施了多项重大改革,为建立现代财政体系奠定了基础,对此我十分赞赏。刚刚楼部长也说了,服务业营改增是非常重要的,因为以前是营业税和增值税分开征收的,而开征房产税的准备工作也已经启动。中央和地方预算信息公开情况得到了改善,而且从中央政府到地方政府的转移支付也快速增加,尤其是作为一些特殊的专项安排已经在减少了。

  中国地方债的市场发展尤其值得称赞,现在中国的地方债市场得到了更加严格的监管,我想鼓励中国的有关部门继续推进财政改革,以促进中国实现可持续的包容性增长。

  今年中国发展高层论坛的主题是“新五年规划时期的中国”,在全国人大会上通过的“十三五”规划《纲要》里面,我非常荣幸也对于这个“十三五”规划作出了一些贡献。

  “十三五”规划就是需要改变中国的增长方式,使其能够促进创新、增进包容性和可持续性,今天我会重点谈论一下这三个目标当中的可持续性目标,探讨如何推动绿色金融,加强对环境友好型发展和应对气候变化行动的投入,这不仅需要建立现代财政制度,还要有效的调动私营部门的资源。让市场在资源配置中起到决定性作用,这是2013年中国共产党十八届三中全会明确提出的一个目标。中国要实现可持续增长就应该遵循这一原则,市场的力量要得到充分的利用。

  女士们,先生们:

  中国举世瞩目的高速发展令人称道,但是却付出了巨大的环境代价。“十三五”规划提出了生态文明的愿景,就是要取得经济增长、环境改善和气候变化因素之间的平衡。今天张高丽副总理也谈到了这个愿景,这个愿景需要对大气污染防治、河流和土壤的污染治理进行投资,同时要恢复森林生态系统。因此,我们需要一些碳捕捉和碳存储的技术,这些技术也非常重要。

  此外,还要投资一些减缓和适应气候变化的行动,为这些绿色投资而调动金融资源,这就是绿色金融。当然绿色金融最重要的部分就是政府的大规模投入,近期中国全国人大批准了一项计划,用于基础设施建设,其中包括绿色投资、超高压输电线路的建设,还有智能电网等。亚行正在为此投资提供贷款的支持,在“十二五”期间,实际上亚行对中国的绿色投资累计贷款达到了41亿美元,占到亚行同期贷款总额75亿美元的55%。

  展望未来,除了政府投资外我还想强调六项发展绿色金融的重要途径,包括调动更多的市场机制:

  第一,强化政策和制度框架。制定宏伟的环境政策、法律法规和相关标准,并有效的加以落实,从而促进公共和私营部门进一步投资可再生能源、能源效率和可持续交通和污染的防治。

  一直以来,亚行都在通过其技术援助和贷款支持中国的环境政策和制度建设。例如,亚行首次向中国提供了一笔3亿美元的政策性贷款,用于改善京津冀地区的空气质量,这是近期最重要的一项援助。在去年批准的政策性贷款的推动下,河北省发布了新的挥发性有机化合物排放标准,而这是一个重要的空气污染源。

  这项贷款其他政策还包括发电和供暖采用煤改气,与交通相关的法规及加强对污染工业的环境监测提供指导意见等,体现了中国与国际社会共同应对环境挑战的重大承诺。

  第二,减少补贴并引入绿色税收。目前中国的能源补贴过多,而引入环境税尚处于讨论阶段,这意味着能源价格无法反映出污染的外部成本和对气候的影响。在实现公共财政现代化的过程中,急需减少能源补贴并引入绿色税收。绿色税收可以对二氧化碳排放、采矿活动、危害环境的产品,以及工业废弃物核工业污染进行征税,而收入可以用于资助推广可再生资源和气候友好型技术。

  第三,推动政府和社会资本的合作。在改善环境应对气候变化方面,中国存在巨大的资金缺口,这就意味着私营部门的资源和公共资本同样重要。中国在开展PPP合作方面有很多宝贵的经验,亚行的私营部门也支持了部分中国污水治理项目。

  此外,在可再生能源发电、建筑物和节能增效领域也开展了重要的PPP合作。PPP还可以应用于固体废弃物管理和可持续交通等领域。中国政府要再接再励,为开展更多PPP项目创造有利环境,要发挥强大的领导作用,制定合适的收费标准和相关的法规,使这些业务具有商业的可行性。

  第四,发展绿色债券市场。要鼓励私营部门积极参与,必须有银行贷款以外的融资工具来提供支持。绿色债券作为一项绿色金融工具,在许多国家取得了成功。在中国,通过发行绿色债券,企业和地方政府可以获得比常规银行贷款成本更低的金融资源。与此同时,中国的地方银行也可以发行绿色债券,为这类投资提供优惠贷款。

  第五,进一步发展碳排放交易机制。2011年中国在北京、重庆、上海、天津、广东、深圳和湖北启动了七个碳排放交易试点项目,其中有三个是亚行资助的。在这些试点项目的基础上,中国宣布要在2017年启动全国的碳排放交易市场。这项全国性的碳排放交易机制会覆盖钢铁、水泥、电力、石化等核心产业,每年的碳排放交易量约为40亿吨,占全国总排放量的1/2。要实现这一令人振奋的宏观目标,我们必须完善制度框架。中国政府应该出台国家法规,建立试点项目的统一交易平台,并建立国家管理机构。

  第六,拓展生态补偿机制。中国是生态补偿机制的开创者,国际知名的生态服务付费机制就是一个例子。举例来说,在这个机制下为保护水质,上游的农民被限制使用化肥、农药,而城镇的居民等下游用水户通过支付水费的形式来为这一生态服务付费。亚行资助了该机制下的几个项目,在贵阳市水资源综合管理项目上,这是亚行在2009年批准了1.5亿美元贷款给这个项目,贵阳市的下游居民每年向上游的农民支付费用,为推行生态友好型农业提供补偿。

  中国还在发展许多其他生态补偿机制,包括退耕还林、还草,中国还建立了一个生态补偿支持中心,与亚洲其他发展中国家分享经验。

  绿色金融对中国来说是刻不容缓的,中国在联合国气候变化框架公约第21次大会上作出了重要的承诺,治理污染和应对其他环境挑战不仅是国家的要务,同时也属于公共产品,对整个地区和世界来说都有积极的外部效应,亚行将继续担任中国环境和可持续发展的可靠伙伴,2014年亚行与中国政府签署了两项谅解备忘录,以促进双方合作,共同应对气候变化,加强空气、水和土壤污染防治及生态恢复。在新一轮的国别合作战略当中,亚行将气候变化和环境管理列为第一要务。

  最后,我想与大家分享一首中国的古诗,这是唐代的著名诗人杜甫写的诗,这首诗是我从日本的一本中国唐诗的选集当中找出来的,我希望我的儿子未来也会继续买和读这本书。诗中介绍的就是“春日和煦、水碧山青、清风徐徐、草青花香”这样的春天的描述,中国在发展,在此过程中我们也应该一起全力以赴留住这样的美景。谢谢大家!

  主持人张来明:谢谢中尾武彦先生发表的精彩演讲,特别是他表达的对中华文化的热爱。下面我们就进入答问环节,请大家与我们的两位演讲嘉宾各回答一个问题。

  约瑟夫·斯蒂格利茨:我想问楼部长,您刚才解释了改革的一些举措,非常清晰,在经济学家这块我们认为VIT是非常激进的一项税项,可能需要公司有非常好的递进收入税,还有资本利得税这样好的设计,另外还有碳税,我们知道在亚行里头也提到了。

  我想请问您能不能介绍一下中国政府对于其他税项的一个改革方案,特别是碳税还有递进的收入所得税、公司利得税、公司盈利税的这样的改革方案?

  楼继伟:谢谢约瑟夫·斯蒂格利茨教授,您也是我的老朋友了。关于碳税,我们今年要把资源税扩大征收的范围,而且要从“从量计征”改为“从价计征”,今年必须做。其中碳排放是作为资源税中的一项,但是在今年改革的时候没有放进去,因为这是个监管一致性怎么解决的问题,也可能放在环境税中。关于碳税,不会单独立一项碳税的,而是在目前准备的税里面安排一个税项。

  第二,有一个比较累进性的所得税制度,首先公司所得税不会累进,会有一些鼓励技术进步的鼓励措施,个人所得税项下可以累进。在全国人大记者会的时候我已经介绍了一点下一步的考虑,目前的累进是极为不合理的,11个税项只有工薪所得是累进,其他所得都是比例税,就我所知只有很少的国家还实行分类计征的个人所得税,这是从中共十二届代表大会以后就提出这个问题了,多少年都还没有解决。

  我们今年已经把分项征收转型综合分项相结合的所得税改革的方案制定了,需要报国务院批准之后,在这个基础之上制定相关的法律议案。因为个人所得税是人大立法的一个税法,我们再提交全国人大常委会修改立法,才可以改变,这是程序。

  在方案中要改变,只有工薪所得税是超额累进的做法,要把综合所得做超额累进,同时要给予必要的基本扣除、抚养扣除、赡养扣除、生计扣除等等,这是我们的下一步工作。什么时候能够完成,需要有一个程序,一步一步完成。

  主持人张来明:下一个问题请亚投行的行长金立群先生提问。

  亚投行行长金立群:首先我想向中尾武彦行长表示感谢,关于亚行在亚投行组建过程中给予的帮助。我们正在和亚行合作联合融资的一些项目,因为从今后的发展看起来,大型的基础设施项目都不是一个银行所能够提供资金解决的,所以我想可能国际金融机构之间的联合融资将会成为未来的常态,我不知道行长先生对此有何评论?

  第二,我要感谢中国财政部部长楼继伟先生对亚投行的支持,中国政府特别是财政部您本人,对亚投行非常关注,我们向你表示感谢。我对楼部长有一个问题,最近评级公司对中国的主权评级稍稍有所下调,虽然问题不是很大,因为中国是亚投行最大的股东,目前为止占有30%的股份,所以我们还没有评级。但是我们的评级在很大程度上是要依靠像中国其他主要国家级别的,所以我们对此也非常关心。我想请教楼部长,财政部有没有打算跟三家评级公司多做做工作,让他们对中国的主权评级有比较正面的一些看法,减少一些不必要的担忧,这一步做好对我们下面的评级肯定也是很重要的。

  中尾武彦:感谢金行长的发言,我们一直被描述为两家在竞争,实际上我们是好的合作伙伴、好朋友。我们也讨论过三次,我们也同意基础设施项目的重要性,我们也表示在这个项目上要加大投资,同时提供更多的融资。您也讲到亚投行会秉承一些国际认可的标准,包括在社会和环保方面的一些标准,我们在这块也在帮助规则的设定。另外,还有共同融资的一些做法,我也表示同意。

  亚投行的成立实际上对我们来说是一个工作上的激励,亚投行也想成为一流的开发融资机构。另外,我们亚行也是希望能够更多的去靠拢你们的工作。但是我们两家之间是有不同的职责划分的,我们想成为互补的一种关系,所以在很多重要的领域我们是互补的,我们在共同合作,来改善我们各自的运作。

  楼继伟:是的,我注意到,目前有一家评级机构对中国的主权信用做了一些调整,稍微的偏负面一些调整。但是我观察到,第一,市场上并没有因此而使得中国股权、债信等一些相关指标发生变化,无论是国内还是国际。比如说CNH,也就是离岸人民币汇率,不但没有降,反而是升了。国际上也并没有采取其他的一些行动,大幅度的比如说对中国进行做空,我们并不是特别在意那个评级,希腊出这么大问题的时候,他的评级当时高于中国。

  至于我们需要不需要做些什么工作,我也理解,当时他们提出几个方面,比如说对中国的地方债有担心。上次我已经跟大家介绍了,我们采取了什么样的措施来解决这个问题,他们对中国能不能顺利的去产能,能不能顺利的进行结构性改革有担心。我想总理在政府工作报告中已经对这些方面表达了我们的政策,特别提到了中央财政将安排1000亿人民币支持去产能、去库存、去杠杆,来解决这个去的过程,同时也是改革过程中人员安置方面的问题。

  在穆迪评级的时候还没有这些信息,他们有一些担心,我也理解,所以不必一个一个去拜他们的码头,这些情况已经摆在那里了,市场的反映和中国政府的承诺、和我们下一步的工作将说明我们的信心和我们实现信心的能力。

  主持人张来明:时间过的太快了,我们不得不结束了,再次感谢两位嘉宾的演讲,也感谢大家的参与。谢谢大家!

(责任编辑:王婉莹)

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