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“保护区”已近国土面积的1/5 或建统一管理机构

2014年09月30日 07:35   来源:21世纪经济报道   

  在中央全面深化改革领导小组确定的2014年生态文明改革的任务清单中, 推进国家公园体制改革试点是一项重要任务。目前,发改委正在牵头研究建立国家公园体制的思路,并制定试点方案。

  “从当前情况来看,在优先保护、严格管理和可持续利用的前提下,应改革现行自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园等各类保护区体系混杂、社会功能定位不清、管理机构交叉重叠的体制,按照保护类别、严格程度和可持续性,研究建立统一的分类体系及相应的技术规范和标准,合理整合我国各种保护区,建立健全有效的管理体制是十分必要的。” 全国人大环资委法案室副主任王凤春对21世纪经济报道分析。

  王凤春认为,所谓国家公园是一种特殊的自然和人文资源区域,通常由政府拥有,目的是保护特定的自然和人文资源不受人类开发活动的有害影响,国际组织和各国对国家公园都有特别定义和规定,并不存在国际统一规范。能否用国家公园体制改革和重组现行的各种保护区管理体制,尚存在较大的学术及管理上的争议。无论是占地面积、类别,还是国内传统和国际规范,国家公园的概念都难以涵盖各类保护区的主体和适用范围。如何研究“国家公园”与现有各类保护区的关系,如何将国家公园纳入国有自然资源和资产管理体系,都应进行深入研究探讨。

  “保护区”已近国土面积的1/5

  《21世纪》:国家公园是为了改革现有各类自然资源保护区而提出的概念,而我国现有各类自然资源保护区名目众多,能否介绍一下这些保护区的管理现状?

  王凤春:国家公园有广义和狭义之分,狭义是指国际和各国通行的直接冠以“国家公园”之名、拥有独特自然人文属性的区域。广义是指不仅包括“国家公园”本身,而且包括自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、地质公园等在内的各种保护区域,这是不少部门和专家对中央有关国家公园体制的理解。

  经过60多年的发展,我国已经基本形成了以自然保护区和风景名胜区为核心,以多部门分管、地方管理为主的保护区体系。

  据初步统计,到2011年底,以自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园等为主体的各种保护区域已接近我国陆地国土面积的20%。其中,自然保护区面积约占国土面积15.59%,为所有保护地的3/4以上;风景名胜区和森林公园约占3%;其它区域则面积很小。

  这些特殊保护地在我国重点生态功能区中居于核心地位,涵盖了各类陆地自然生态系统,蕴藏着丰富的自然资源特别是生物遗传资源,是保护国家生态安全的主要屏障,也是我国极为珍贵的文化资产宝库,对我国长期可持续发展具有无可替代的重要作用。

  从管理情况看,现行有关法律中设定了11种保护区,包括自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区、海洋特别保护区、种质资源保护区、畜禽遗传资源保种场(保护区)、禁猎区、天然林保护区、沙化土地封禁保护区、洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区,但其中基本农田保护区等资源性保护区域通常不列在自然保护地内。

  有关行政法规和规章中设定了森林公园、地质公园、湿地公园和水利风景区等。依照有关国际公约,在国内各种保护区的基础上设立了世界自然遗产、世界地质公园和国际重要湿地等。其中比较接近国外国家公园模式的有风景名胜区、森林公园和地质公园等,可以在保护的前提下较大程度地开展旅游等活动。

  各种保护区涉及的管理部门有林业、环保、住建、国土、农业、海洋、水利、科技、教育、旅游、中医药等十多个部门;管理层级通常有国家和地方两个级别,有些在地方级中还分设省、市(县)级,其中自然保护区的情况比较典型。在各种保护地中,国有土地及其附属的资源占主导地位,但在东、中部自然保护区中,集体土地、林地也占相当比重。

  “保护区”管理存在六大问题

  《21世纪》:我国在保护区管理中存在哪些问题?

  王凤春:首先,各种保护区缺乏总体的、科学完整的技术规范体系。各部门制定自己的技术规范和标准,分类体系混乱,功能定位不够合理,自然保护区、风景名胜区“过度保护”和“过度利用”的现象并存。如一些自然保护区严格禁止在核心区开展必要的人工生态修复,一些区域又热衷于包装上市,进行商业性开发。

  其次,各类保护区的公共管理职责不够明确。中央、地方事权划分不清,财政支出责任不合理,相关行政管理部门过多过乱,基层管理能力薄弱,不少保护区管理机构难以开展基本的巡护管理、资源调查等活动。

  再者,各类保护区土地及其相关资源的产权不明确。保护区界线内土地等各种国有资产的代理权和使用权归属不清,缺乏相应的资产登记、核算和管理体系,部分集体土地及其资源,没有按照合理程序征收、征用或者租用并予以合理补偿。

  第四,对各种保护区及其管理机构的社会公益属性和公共管理属性定位不明确。不少地方把一些保护区实际上当作“摇钱树”,过度追求门票和商业收入,损害了保护区的生态保护和公共服务功能。

  第五,忽视各种保护区生态系统的整体性,部门割裂现象严重。如对同一个湿地生态系统保护区,水文、水位由水利部门管理;渔类资源和水生动物保护由农业(水产)部门管理;候鸟与陆生野生动物植物由林业部门管理;如果该区域还是风景名胜区,旅游部门也参与管理。加上各种保护区空间分布上存在不少交叉重叠,加深了保护区管理上的部门矛盾。

  第六,除部分旅游开发比较好的区域外,各种保护区及其周边地区经济发展大多较为落后。按照法律和规划,保护区所在地很多经济活动受到比较严格的限制,缺少相应的补偿或经济激励政策,当地居民合理的经济权益和公共服务保障问题比较突出。

  制定统一的保护区分类体系

  《21世纪》:目前,发改委、环保部和国家林业局等部门正在联合研究制定国家公园体制改革方案,你对此有何政策建议?

  王凤春: 首先,研究制定统一的保护区分类和技术规范体系,建议发改委和环保部、国家林业局、中国科学院等部门,从生态系统的整体性出发,参考国际自然保护联盟(IUCN)和有关国家的分类体系,重新评估和调整我国现行的各种保护区,建立自然保护区到国家公园的分类管理体系。

  有专家建议修改“建立国家公园体制”的提法,可以采用“建立国家保护区体制”或者“国家自然保护地体制”的提法,避免各方误认为要用“国家公园模式”改组现行的自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园等体系。

  从我国自然资源保护区总体情况来看,大多数自然资源保护区仍然以保护生态系统、维持生物多样性为主要功能,不宜简单改组为通行意义上的“国家公园”。可以研究论证把国家级的风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园和部分自然保护区划为国家公园。

  其次,在统一分类体系的基础上,研究统一管理和分部门管理方案的优劣及相应的改革路线图,包括研究建立独立的或者部属的保护区管理局,统一负责各类保护区的行政监管;合理划分中央和地方管理级别,把现行最重要的国家级保护区纳入中央政府直接管理的体系。

  从各国情况来看,在环境或者资源管理行政部门下设置专业化管理机构是比较可行的途径。如美国联邦政府在内政部下分设土地管理局、鱼类和野生生物服务局、国家公园服务局;在农业部下设立森林服务局,分别管理不同的保护区;巴西联邦政府在环境部下设立生物多样性保护局,统一管理各种保护区。

  再者,明确保护区土地及其附属资源的产权归属及其代理体制,并把其纳入公益性国有自然资源资产管理体系,研究建立相应的资产登记、核算和监管体制。对现行保护区边界内的集体土地及其附属资源采用征收、租用或者共用等规范方式纳入保护区自然资源资产管理体系。

  同时,研究把各类保护区管理机构定性为公益性管理和服务机构,其建设和管理经费统一纳入中央和地方财政,保护区内各类资源和环境管理的职责尽可能授权或者委托保护区管理机构履行。对部分保护区可以探索委托自然保护公益组织代管或“协议保护”机制。对保护区内可以开展的旅游等经营性活动的管理,建议与管理机构的职能严格分开,按照特许经营方式委托专业公司和机构经营,特许收入作为国有资产经营收入纳入财政预算。

  国家公园只是诸多保护区的一种类别

  《21世纪》:对现有的各种保护区进行分类是国家公园体制改革的前提,能否介绍一下国外是如何分类的?

  王凤春:在不同国家,根据其自然保护的历史沿革,形成了不同特色的保护区体系。我们以在国际上自然保护方面占有重要地位的3个国家为例。

  从19世纪末开始,美国联邦政府出于保护自然资源的目的,把主要分布在西部和阿拉斯加的土地保留为联邦政府所有的土地,并逐步形成了由内政部和农业部所属行政机构管理的4个主要管理系统。目前国家森林系统1.9亿英亩,由森林服务局管理;土地管理局公地2.7亿英亩,由土地管理局管理;国家野生生物保护系统0.9亿英亩,由鱼类和野生生物服务局管理;国家公园系统0.8亿英亩,由国家公园服务局管理。另外还有保存地1亿多英亩,分布在上述4个系统内,由上述4个机构管理。

  印度2009年共有668个各种保护地,包括99个国家公园、523野生动植物庇护地、43个自然保护区、3个社区保护区,总面积1587多万公顷,约占国土面积4.83%。此外还将湿地、珊瑚礁和红树林确立为优先保护领域,并启动了一些关于老虎、大象和犀牛等的特殊就地保护项目。

  又如澳大利亚。根据澳大利亚宪法的规定,各州政府对建立和管理国家公园以及其他保护区承担责任,但有15个国家公园和保护区由联邦政府管理。目前,澳大利亚有500多个国家公园,已根据联邦和州的立法办理了登记注册,此外还有2700多个包括动植物保护区、保护公园、环保公园等在内的保护区,分布在全国各地,也受到联邦和州的法律保障。

  澳大利亚大陆上各种保护区约占大陆总面积的10.5%,还有145个海洋保护区,面积将近3800万公顷。既有像大堡礁那样庞大的国家海洋公园,也有鱼类栖息保护区、鱼类禁捕区、水生动植物保护区等。澳大利亚共有17处世界自然遗产,大部分为国家公园。

  因此,从国际和各国情况来看,基本上是建立和形成了从严格保护到可持续开发利用的多类别、多层次的体系,其中国家公园只是一种兼顾保护和利用的、最广为人知的类别,其他面积更为广大、在生态系统中占有重要地位的保护地可能因人迹罕至、管理限制而不为人注意。

(责任编辑:李雨思)

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