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铁道部并入交通部善后方案探讨中 三套方案待选

2013年03月02日 07:14   来源:中国经营报   

  柴莹辉

  编者按/在过去的十年中,中国经济总量跃居世界第二,财政收入最终突破十万亿元大关,也使中国成为世界范围内“最有钱”的政府之一,这与饱受债务危机的欧洲传统大国形成了鲜明的对比。

  然而,过去的十年,却是政府权力对于社会、经济发展介入程度不断加深的十年——政府主导经济发展的“东亚模式”于过去的十年中在中国发挥得淋漓尽致。

  “建立社会主义市场经济体制、发挥市场机制对基础性资源的配置作用”,自1993年以来,就已成为共识。对比这一目标,中国政府职能转变要做的功课、要走的道路,并不简单。通过改革,“让政府回到应有的位置、履行应有的职能”,正是本期《中国经营报》两会特别报道主题设计的初衷。

  在本期专题中,我们既呈现关于政府机构改革和职能转变的最新动态(大部制改革),也关注关于国务院特定权力获得的合法性(国务院设税权),同时,对于中国下一个十年发展和改革的最大动力——城镇化,加以全方位的探讨,而政府在此过程中的施政理念和方式,也事关政府职能转变。

  我们期望,政府职能转变,是这一轮深化改革的“真正起点”。

  调查一

  铁道部并入交通部善后方案探讨

  民航局“交权” 大交通部“待飞”

  继铁路管理职能基本确定并入交通部后,《中国经营报》记者获悉,2008年并入交通部的民用航空局亦有望将核心职能上交交通部。至此,“大交通部”名至实归。

  2月28日,十八届二中全会在北京召开,会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》,并建议提交第十二届全国人大审议,在审议通过的内容中,即包含上述内容。

  与此同时,铁道部并入交通部后铁路体制改革的方案也在探讨中,国务院发展研究中心已经拿出包括组建铁路运输总公司,仿效民航改革,成立三大运输公司等三套方案,利弊各现。

  锁定目标

  消息人士告诉记者,目前,民航局已经拟定方案将相关管理权力上交至交通部,交通部亦将开始内部机构调整。

  2008年国家邮政局和民航局并入交通部时,大交通部曾这样描绘自己的职能:拟定并组织实施公路、水路、民航行业规划、政策和标准,承担涉及综合运输体系的规划协调工作,促进各种运输方式相互衔接等。

  “在我看来,大交通部就应该干好一件事情:打造中国综合交通运输体系。”上述交通部人士称。

  在近几次交通运输部的例行发布会上,交通运输部新闻发言人何建中曾表示,(大部制)推进的过程中存在很多问题,体制机制还不顺,推进难度较大。

  在业内人士看来,交通“大部制”诚然取得了一些成绩。

  中外运集装箱运输的人士曾经告诉记者,“分而治之”曾经导致了运输耗损巨大,比如当外贸货物通过远洋班轮到达国内港口后,需要转由铁路运输。我国的集装箱规格与国际接轨,通常以20英尺和40英尺的集装箱最为常见,然而铁路运输的集装箱却不符合这个规格,必须把货物从海运集装箱中卸出,再装入铁路专用的集装箱中,这样一装一卸大大提高了运输成本。

  而2008年大交通部成立后,在“铁水联运”方面加大了推进力度,其中包括在集装箱运输方面签订了铁水联运三个框架协议,以及六个沿海港口集装箱铁水联运的协议等。

  “不过,大部制的问题依然存在。比如民航局仍处在独立运行的状态,航空公司的准入等仍需民航局审批。而目前民航业的规划仍由民航局制订,有时会绕过交通部直接上交给国务院。”上述交通部人士对记者表示。

  大交通部的初衷与目的,是打造中国综合交通运输体系。但从2008年至今的运行情况来看,这个目的显然没有达到。究其原因,一是各部委的利益格局难以打破,很多核心权力不愿上交;二是大交通部的职能和机构设置没有到位,让所谓的改革难以推动。

  也正因如此,机构调整将成为交通部2013年的关键词。

  方案迭出

  近日,一位铁道部的工作人员告诉记者,铁道部宣布短期内没有提拔和人事变动,进入了所谓的人事“冰冻期”。大家纷纷揣测,这与铁道部并入交通部有着千丝万缕的联系。

  而记者获悉,春节前,交通部某部门召开了一个非正式会议,通报了两件事情:一是铁道部将并入交通部;二是交通部将进行机构调整。

  “2008年,尽管国家邮政局和民航局并入了交通部,但民航局一直独立运营,没有体现出来协同作用,今后部分职能或上交交通部。”一位参与该会议的交通部人士对记者表示。

  事实上,交通的“大部制改革”早在2008年就拉开了帷幕,当初铁道部并入的呼声就很高,但此方案遭到了铁道部原部长刘志军的反对,一位知情人士称,刘志军当时给出的时间表是“高铁建设完毕后再并入”。

  而随着刘志军的落马,铁道部并入一事就被提上日程。上述知情人士称,当时国家高层的意见是“十二五”内完成。

  铁道部也一直在进行改革,先后剥离了建设公司、院校和政法,将铁道系的职工缩减为200万人,种种都为“大交通部”的收官埋下了伏笔。

  记者获悉,铁道部并入交通部的方案作为国务院机构改革方案的一部分,由中央机构编制委员会办公室主导设计,而讨论《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》稿是中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议上的主要议题之一。此后,这一方案将拿到十二届全国人大一次会议上去审议。

  “(方案)这个事情十分敏感,知道的不说,不知道的瞎说。”一位国务院研究中心的人士对记者表示。

  据悉,政企分离已经获得各方共识,铁道部会剥离出铁路管理局并入交通部,而相关资产则划入国资委。

  不过,铁道部的企业职能部分至今仍存在诸多传闻。其一,是成立铁路运输总公司,现在18个铁路局直接改制为下属分公司运营;其二,是比照民航改革,成立三个集团公司,或按照运营、建设、投资的职能来进行划分;其三,则是在一个集团公司下面成立若干区域公司。

  “无论是哪一种方案,有一点是肯定的,这将是一个长期过程,少则一两年,长则四五年。”上述铁道部人士称。

  业内人士分析,比照2008年民航总局并入交通部后降级为副部级单位的民用航空局,不排除铁道部亦降级为副部级单位的可能。不过针对种种传闻,铁道部相关人士则对媒体公开回应称“还没有得到任何消息”。

  后续难题

  尽管铁道部并入交通部的大方向已定,但在上述铁道部人士看来,中国从来都不缺乏各种改革方案,关键在于制度设计。

  “举例来说,铁路改革最大的问题是如何进行网运分离,铁路网络属于公益性和国家自然垄断的特性,而客运和货运则应该是具备市场自然竞争的属性。只有解决好这个问题,才能保证改革不是只改‘名’,而改‘实’。”

  这也是大交通部日后所面临的最大问题:铁道管理局要承担哪些职能?如何在大交通概念中把海、陆、空、铁有效衔接?

  从目前坊间流传的各种方案来看,今后铁道管理局至少会保留铁路的规划职能和建设管理职能,以及安全标准的制订和监督职能。

  不过,业内更担心的是如何杜绝大交通部中的“小铁道”自成一体。

  上述交通部人士告诉记者,这就是交通部“机构调整”的目的所在。对于铁道部、民航局等部门,应该把部分核心权力上交到交通部统一执行管理。

  “以民航局为例,长远看来,应该把安全检查、空中管制等职能留在民航局,而国际司、运输司等核心职能上交到交通部。”上述交通部人士称,“同样,铁道部的核心权力也应该上交到交通部,统一成立一个类似‘市场司’的部门,负责船公司、航空公司、铁路公司的准入、监督和管理等核心权力。”

  业内人士认为,如若如此,“大交通部”将在成立五年后实至名归。

(责任编辑:段丹峰)

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