推广PPP模式应有边界意识

2017年10月23日 09:02    来源: 学习时报     王安 李开孟

  原标题:推广PPP模式应有边界意识

  改革开放以来,我国引入社会资本尤其是民营资本参与基础设施领域的投资建设已有30多年历史。从2014年开始我国掀起大规模推广应用PPP模式的热潮,但对PPP模式可持续发展的内在逻辑及目标导向缺乏系统研究,导致在具体操作中存在诸多问题,因此,推广使用PPP模式首先应注意的,就是必须有一定的边界意识。

  PPP模式应主要应用于基础设施和公共服务的提供。基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施,是社会经济赖以生存发展的物质基础。基础设施和公共服务属于一个对象的两个方面。基础设施提供公共服务,公共服务的供给离不开基础设施。基础设施包括经济基础设施和社会基础设施两种基本类型,前者提供支撑经济发展的经济性公共服务,后者提供满足社会公益需求的社会性公共服务。

  基础设施建设及公共服务的提供有三个基本途径,一是由公共部门提供公共服务,这是公共服务提供的传统方式,也是经典方式。在一些已经建立现代市场经济体系的国家,传统方式仍然是主导方式。公共部门通过优化治理体系,努力使公共服务的提供能够做到高效率、低成本、公开透明,并保证财政资金的使用效率。但公共部门提供公共服务也会出现各种问题,使得效率目标难以实现,即出现政府失灵问题。一些领域的政府失灵可以通过体制改革、机制创新予以解决,但有些领域却难以解决,使得公共部门提供公共服务的适用领域受到限制。二是完全市场化。对于公共部门难以有效提供公共服务的领域,一种可行的路径就是完全推向市场,进行民营化改革。由私营部门提供公共产品,是市场经济体制下公共服务提供的重要方式。利用私营部门的专业力量发挥市场配置资源的决定性作用,是提高公共服务供给质量和效率的重要途径。在这种模式下,政府主要通过制定法律法规、进行规划及准入标准的引导、完善实施监管等措施来维护公共利益。但私营部门提供公共服务会出现公益性和商业性的矛盾,导致市场失灵,因此其适用范围同样受到限制。三是公共部门与私营部门合作提供公共服务。为了解决传统的由公共部门提供公共服务模式下的政府失灵问题,以及完全由私营部门提供公共服务模式下的市场失灵问题,世界各国一直在探索如何发挥公共部门和私营部门各自的优势,通过建立合作伙伴关系,进行体制机制的改革创新,提升公共服务供给的质量和效率。这种探索催生了PPP模式的形成和发展,对于推动基础设施领域的投融资体制改革创新发挥了重要作用。

  PPP模式的运用有其局限性。如PPP模式运作成本高,融资代价大,需要通过优化要素配置降低全生命周期成本来实现效率提升,对于规模较小的项目采用PPP模式会得不偿失;PPP模式需要对未来的现金流量进行稳定预期,以构建长期合作伙伴关系往往难度很大,对于难以预测未来情况的复杂项目也不适宜采用PPP模式;这种模式强调按合同办事,对于已经签署的合同,难以根据新出现的情况进行修改,项目的实施缺乏灵活性;PPP项目融资属于政府资产负债表之外的融资,其负债不直接计入政府财政预算,从而使得PPP模式成为政府规避预算约束的一种方式,短期内能够刺激政府的非理性投资,长期来看将加大政府未来财政的负担;PPP项目提供的是公共服务,政府有责任确保公共服务的持续提供,项目失败的风险最终依旧会由政府承担,因此风险很难真正转移出去;PPP模式要求政府和私营部门针对具体项目签署合作协议,对特定项目进行交易结构及制度安排,一定程度上能够限制市场自由竞争。

  因此,PPP模式的成功实施必须具备相应条件。如当地市场经济体制机制比较健全;当地法制环境健全,守法意识强,违法成本高且具有完善的法律救济机制;当地诚信体系健全,守约意识强;政府公共治理体系完善,服务型政府制度健全;私营部门充分发育;资本市场发展达到较高阶段;政府公共理财体系健全。

  不能盲目扩大PPP模式的应用范围。PPP模式强调通过发挥公共部门和私营部门各自的优势,提升公共服务供给的质量和效率。对于公共部门自身能够高效率地提供公共服务的领域,或者通过完全市场化手段能够解决公共服务供给质量和效率的领域,没有必要采取PPP模式。现代PPP理念的产生和发展在世界范围内已有20多年的历史。PPP的制度建设、运作模式、操作指南、评价方法等一直在不断进行创新,但PPP模式的作用边界一直受到严格限制,它是解决政府失灵和市场失灵情况下基础设施建设及公共服务提供的一种路径选择。PPP模式交易结构复杂,参与主体众多,专业化运作要求严格,交易成本很高。若不顾现实条件盲目引入PPP模式,或者超越当地经济社会发展阶段进行所谓的PPP模式创新,将对整个国家的社会经济系统产生极大的负面影响。

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(责任编辑: 邵希炜 )